城市为什么“唯GDP”

　　普遍采用的办法是通过建设用地外延式扩张，因为这种办法最直接、最有效。1998至2008年这十年间，全国非农GDP增长率达到年均9.12个百分点，起关键作用的是建设用地面积扩张了7.46%，其中包含了大量的新区建设

　　眼下城市发展目标正出现一个变化：越来越多的城市（包括北京、上海等），调低了经济增长目标。与此同时，这些城市更加突出了其他目标，如生态环境、社会民生。从经济增长一个中心到经济、环境、社会方面目标的多点平衡，这是一个可喜的、积极的变化。

　　唯GDP论英雄的城市发展，其实也是一个渐进演化的过程。

　　新中国成立后有一段时期，城市发展的主要目标是为了巩固新生的政权，突出城市的政治功能。改革开放之初，将城市建设发展的经济目标确立为中心，显然是对前期方略的校正。

　　但有趣的是，我国城市的设立，设置了相关的经济门槛。

　　1986年4月，国务院46号文件批准了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，分别对撤镇设市和撤县设市规定了标准。镇改市的基准标准是非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地区的经济中心；县改市的基准标准是对于总人口50万以上的县，要求“县政府驻地的非农业人口在10万以上，常住人口中农业人口不超过40%，年国民生产总值要在3亿元以上”，对于总人口50万以上的县，要求“县政府驻地的非农业人口在12万以上、常住人口中农业人口不超过40%，年国民生产总值要在4亿元以上”。

　　我国现行的设市标准是1993年颁布的，对于整县设市和撤镇设市，均对其中的经济指标作出了定量规定。如对县改市的标准中规定了国内生产总值、第三产业占国内生产总值比重、地方本级预算内财政收入总值等多项经济类指标。以人口密度大于400人/km2的县为例，要求国内生产总值达到10亿元，地方本级预算内财政收入达到6000万元。

　　没有一定数量的GDP，就成不了城市。没有GDP的高数量、高增速，城市等级要从低到高---例如从县级市上升到地级市---也完全不可行。如此，一些地方为了设市，必须把GDP摆在首位；为了在城市行政等级中占据更重要的位置，也必须把GDP摆在首位。

　　1988年和1995年，中共中央组织部先后下发了县级党政领导班子年度考核和工作实绩考核两个文件，其中也都十分强调经济指标，尤其是经济总量和增长指标的考核。

　　城市发展高度重视GDP完全没有问题，但是后来一步一步搞成了唯GDP论，这就塑造了GDP导向的城市发展模式。城市政府官员的选择必然就是想方设法把经济拉上去。

　　普遍采用的办法是通过建设用地外延式扩张，因为这种办法最直接、最有效。1998至2008年这十年间，全国非农GDP增长率达到年均9.12个百分点，起关键作用的是建设用地面积扩张了7.46%，其中包含了大量的新区建设。

　　由于工业能够带来GDP以及相连带的财政收入的快速增长，所以城市普遍性地依赖工业投资而不是依靠服务业实现经济增长。依据我国税制，工业企业主要产生增值税，而服务业主要产生营业税。增值税比营业税更易扩大税基，更容易带来GDP增长。

　　另外，大城市依靠行政资源的垄断来保持GDP的快速增长。例如，在土地资源分配上，西部某个省会城市用了全省1/3的土地指标；中部某个省96%的用地是县级以上及省级产业集聚区，小城镇用地指标仅占4%。

　　更严重的是，有不少城市为了创造眼下看得见的GDP，不惜损害生态环境，或者放松生态治理的标准。媒体屡屡曝光有些城市引进有污染的设备与产业，只要金山银山、不要绿水青山，根源正是如此。

　　从高度追求GDP，演变成部分城市的唯GDP论，带来了许多经济问题、社会问题、生态问题。因此，改变以往以经济增长为目标导向的城镇发展，代之以经济繁荣、生态美好、社会和谐等综合目标引导的城市发展，是我国城市必须作出的抉择。

　　文 | 冯奎

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