城市化不等于中小城镇化
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:
- 发布时间:2010-03-16 10:24
中国目前城镇发展的路径应该是进一步发展大城市和大都市圈，来提高经济和人口的集聚程度，而不是优先发展中小城镇
最近，强调中小城镇发展又成为社会上时髦的说法。在2009年底的中央经济工作会议当中，未来中国户籍制度改革的重点放在中小城市。在这篇文章里，笔者要明确地提出，未来中国的城市化道路不应该是重点发展中小城镇，即使是要发展中小城镇，也仍然要以发挥大城市的集聚效应为前提。
发展大城市有何好处
早在上世纪80年代的时候，在城市规划学界和地理学界有争论，到底应该发展大城市，还是应该发展中小城市？这场争论最后是以发展大城市的一派占据了上风。在地理、规划学界有一个非常简单的共识，发展大城市是更加有利于节约用地的，道理很简单，因为大城市的容积率比较高，特别是在中国这样的人多地少的国家，发展大城市对节约用地的作用更加明显。
发展大城市具有比较明显的规模经济效应。大城市的基础设施和公共服务具有规模经济，人均的提供成本更低。教育、医疗等事业也是有规模经济效应的。举个简单例子，在发展学校的时候，如果要是班级的规模有20个人，需要一个老师，而一个班级需要40个学生，也是需要一个老师。此外，大城市的消费品多样性比较明显，可以更加满足消费者对多种多样的消费品的需求。在大城市里，人们还可以借助市场大规模需求而专业化于某一种特定的经济活动或者职业，从而提高自己的技能，劳动力的专业化水平比较高，由此劳动者可以获得更高的收入。在我们的实证研究中，的确发现生活在大城市的人们平均快乐感更高，所以，我们不应该阻止人们通过发展大城市来生活得更好。
服务业的发展更加依赖于城市的规模。很多人认为，中国未来的经济将以服务业为主，而服务业主要是依赖内需，这样的话，沿海地区的城市，特别是沿海地区的大城市的发展不再像以前那么重要。这样的看法不对。服务业的发展规律是，必须要经过制造业的发展使得劳动生产率和人民收入水平提高到一定程度，服务业发展才获得它的动力。从这个意义讲，服务业的发展是跟着制造业走的。最近我们研究也发现，一个城市的地理位置，也影响服务业的发展，越是靠近大港口的地方，越是靠近大城市的地方，它的服务业发展也越快，服务业发展水平也越高。
最近还有一种观点，认为中等城市在经济发展的过程中创造就业的能力更强，所以，应该发展中等城市。这是不对的。全世界的普遍规律是劳动生产率通常是在大城市更高，劳动生产率的简单度量就是劳均的GDP产出，这个指标越高，反过来说就是经济发展对于就业的创造能力低，但是，从就业增长的角度来讲，一个城市的就业增长量既取决于经济发展的速度，又取决于同样的经济发展可以创造多少就业。应该看到一个城市的对于经济发展的推动力。大城市的劳动生产率比较高，单位GDP增长所带来的就业就是比较低，但只要经济增长速度快，就可以在总量上创造更多的就业。
中小城镇能否脱离大城市而发展
中小城镇和大城市的发展是不能相互脱离的，不同规模的城市实际上是有比较合理的分工的。在一个比较合理的城市体系中，大城市的功能主要是发展现代的服务业，特别是知识密集程度比较高的行业，比如设计、教育等。中小城市的功能其实主要是和大城市进行相互的配套。
比如说，当大城市从事设计行业的时候，中小城市可能从事的是相关的制造业。在服装行业中，服装的设计、发布是在大城市完成的，与之相配套的服装制造可能是中小城市完成的。
再比如，当大城市出现交通拥挤、环境污染的问题的时候，周边的中小城市却可能提供休闲活动。大城市的很多从业人员也可能是住在大城市周围的中小城市的。再比如，世界上的任何大城市都对农产品有相应的需求，中小城市也具有连接大城市和农村的功能，于是在中小城市可以发展起来和农业相关的服务业，比如育种、加工、包装、销售，等等。
在一个都市圈里，基础设施和交通网络的发展，可能会对一个城市体系的形态产生非常重要的作用。基础设施的完善可以促进生产要素的自由流动，根据国际经验来看，在基础设施趋向完善的阶段里，一开始往往是使得经济活动和人口更进一步向大城市集聚，只有当交通基础设施发展到特别完善的阶段，才会出现大城市的人口逐渐向周围中小城市扩散的过程。截止到目前，只有少数发达国家出现了大城市人口向中小城市的扩散趋势。
“城市病”不是停止大城市发展的理由
现在有很多人主张要优先发展中小城市，似乎大城市已经面临着很多所谓的“城市病”，他们认为，发展大城市会出现很多所谓的“城市病”，比如说，拥挤、污染、日益上升的犯罪率，但是，这都不是停止发展大城市的理由。恰恰相反，这些问题都应该在大城市的发展过程中通过适当的经济政策来解决，而解决这些问题本身就是经济和社会发展的过程。更加需要指出的是，恰恰是因为大城市具有的规模经济，有时反而有利于解决拥挤、污染的问题。
比如说，只有在大城市的人口增长到一定规模的时候，发展地铁才是经济上比较有效率的，当大规模的地铁网络建成以后，人们的出行就会减少开车的数量，而增加公共交通的使用量，这个时候生活上的排污就会减少，城市（特别是城市中心）的拥挤也可以得到一定程度的缓解。
再从污染方面来看，越大的城市，其产业结构越是以服务业为主，当产业结构中服务业的比重上升时，由工业发展造成的排污也会相应减少。所以，从拥挤和污染两个方面来讲，都是通过人口的集聚可以一定程度上缓解这方面的问题。真正在大城市发展当中比较难解决的问题是犯罪率的上升，而这一点，却需要通过和谐城市发展的公共政策来解决，而不是简单通过限制城市规模来缓解。
一个有意思的现象是，在当下中国，制造业的污染往往不是发生在大城市，也不是发生在东部沿海的相对比较发达的城市。今天在中国污染比较严重的地方很多是内地欠发达的地区。由于中国的人口没有充分向大城市和沿海地区集聚，对于欠发达地区，他们也需要发展一些制造业提高人的收入水平和政府的财政税收，由于在地理位置上，内地不具备发展制造业的区位优势，在招商引资的时候，往往更加倾向于吸引那些污染程度比较高的产业，而这些又是东部已经在淘汰的企业。所以，人口不集聚，可能反而在总体上使污染变得更严重，而不是得以缓解。
有很多人认为，城市变得更大以后，就会吸引更多的外来劳动力，就会加剧就业竞争，对原来城市里的居民不利。这个认识也是非常片面的。流动人口与原有居民之间的就业竞争在一定程度上是存在的，但更重要的是，流动人口和原有居民从事的职业是不同的，互补大于竞争。此外还必须看到，在规模经济主导的城市发展路径中，经济集聚带来了更多的就业机会和更高的收入水平。在就业竞争和规模经济两者之间，是后者占有了主导地位，而不是前者。我们不妨试想一种情况，如果我们把现在在大城市里的外来人口全部清除出去，对原有居民来讲是增加收入的机会更多，还是更少？显然是更少。
还有人认为，现在东部地区，已经出现了非常明显的地价上涨，所以大城市的发展也走到了尽头。这种看法又错！在东部地价上涨背后有非常复杂的原因，其中人们往往忽视了非常重要的一个原因，那就是，东部地区受到了更为严格的建设用地指标的控制。如果土地的供给被控制住了，而东部土地的需求更加旺盛，当然地价会上升更快，这种因素造成的地价上涨并不是真正的拥挤效应。
户籍制度改革的重点应放在东部
从上述的一些原因来看，中国目前城镇发展的路径应该是进一步发展大城市和大都市圈，来提高经济和人口的集聚程度，而不是优先发展中小城镇。只有在这条路上，才能做到以下两个效应的双赢：第一，在经济的集聚过程中为经济的持续发展创造新的动力。第二，使得中国的城市和城市之间的规模差距趋于合理，因为有充分的经验研究证明，中国城市间的规模差距不是太大了，而是太小了。
在人口集聚的过程中，能够为城市的收入水平的提高和服务业的发展提供新的空间。当前中国城市发展的矛盾焦点，是由于城市内部户籍身份的差异，导致不同人群之间在社会保障、公共服务上的不均等状态，这种状态对于城市和谐发展和公共治理造成了巨大的挑战。户籍制度所造成的矛盾越是在东部，越是在大城市，越是突出。
所以，未来中国的户籍制度改革应该着力减少东部城市里（特别是东部大城市里）不同户籍身份的居民间存在的社会保障和公共服务的差异。通过这样的公共政策，能够有效缓解在东部城市里出现的社会分割和不平等状态，通过促进城市的和谐发展，来推动下一轮中国经济的持续增长。
（作者为复旦大学和浙江大学经济学院教授）
……
最近，强调中小城镇发展又成为社会上时髦的说法。在2009年底的中央经济工作会议当中，未来中国户籍制度改革的重点放在中小城市。在这篇文章里，笔者要明确地提出，未来中国的城市化道路不应该是重点发展中小城镇，即使是要发展中小城镇，也仍然要以发挥大城市的集聚效应为前提。
发展大城市有何好处
早在上世纪80年代的时候，在城市规划学界和地理学界有争论，到底应该发展大城市，还是应该发展中小城市？这场争论最后是以发展大城市的一派占据了上风。在地理、规划学界有一个非常简单的共识，发展大城市是更加有利于节约用地的，道理很简单，因为大城市的容积率比较高，特别是在中国这样的人多地少的国家，发展大城市对节约用地的作用更加明显。
发展大城市具有比较明显的规模经济效应。大城市的基础设施和公共服务具有规模经济，人均的提供成本更低。教育、医疗等事业也是有规模经济效应的。举个简单例子，在发展学校的时候，如果要是班级的规模有20个人，需要一个老师，而一个班级需要40个学生，也是需要一个老师。此外，大城市的消费品多样性比较明显，可以更加满足消费者对多种多样的消费品的需求。在大城市里，人们还可以借助市场大规模需求而专业化于某一种特定的经济活动或者职业，从而提高自己的技能，劳动力的专业化水平比较高，由此劳动者可以获得更高的收入。在我们的实证研究中，的确发现生活在大城市的人们平均快乐感更高，所以，我们不应该阻止人们通过发展大城市来生活得更好。
服务业的发展更加依赖于城市的规模。很多人认为，中国未来的经济将以服务业为主，而服务业主要是依赖内需，这样的话，沿海地区的城市，特别是沿海地区的大城市的发展不再像以前那么重要。这样的看法不对。服务业的发展规律是，必须要经过制造业的发展使得劳动生产率和人民收入水平提高到一定程度，服务业发展才获得它的动力。从这个意义讲，服务业的发展是跟着制造业走的。最近我们研究也发现，一个城市的地理位置，也影响服务业的发展，越是靠近大港口的地方，越是靠近大城市的地方，它的服务业发展也越快，服务业发展水平也越高。
最近还有一种观点，认为中等城市在经济发展的过程中创造就业的能力更强，所以，应该发展中等城市。这是不对的。全世界的普遍规律是劳动生产率通常是在大城市更高，劳动生产率的简单度量就是劳均的GDP产出，这个指标越高，反过来说就是经济发展对于就业的创造能力低，但是，从就业增长的角度来讲，一个城市的就业增长量既取决于经济发展的速度，又取决于同样的经济发展可以创造多少就业。应该看到一个城市的对于经济发展的推动力。大城市的劳动生产率比较高，单位GDP增长所带来的就业就是比较低，但只要经济增长速度快，就可以在总量上创造更多的就业。
中小城镇能否脱离大城市而发展
中小城镇和大城市的发展是不能相互脱离的，不同规模的城市实际上是有比较合理的分工的。在一个比较合理的城市体系中，大城市的功能主要是发展现代的服务业，特别是知识密集程度比较高的行业，比如设计、教育等。中小城市的功能其实主要是和大城市进行相互的配套。
比如说，当大城市从事设计行业的时候，中小城市可能从事的是相关的制造业。在服装行业中，服装的设计、发布是在大城市完成的，与之相配套的服装制造可能是中小城市完成的。
再比如，当大城市出现交通拥挤、环境污染的问题的时候，周边的中小城市却可能提供休闲活动。大城市的很多从业人员也可能是住在大城市周围的中小城市的。再比如，世界上的任何大城市都对农产品有相应的需求，中小城市也具有连接大城市和农村的功能，于是在中小城市可以发展起来和农业相关的服务业，比如育种、加工、包装、销售，等等。
在一个都市圈里，基础设施和交通网络的发展，可能会对一个城市体系的形态产生非常重要的作用。基础设施的完善可以促进生产要素的自由流动，根据国际经验来看，在基础设施趋向完善的阶段里，一开始往往是使得经济活动和人口更进一步向大城市集聚，只有当交通基础设施发展到特别完善的阶段，才会出现大城市的人口逐渐向周围中小城市扩散的过程。截止到目前，只有少数发达国家出现了大城市人口向中小城市的扩散趋势。
“城市病”不是停止大城市发展的理由
现在有很多人主张要优先发展中小城市，似乎大城市已经面临着很多所谓的“城市病”，他们认为，发展大城市会出现很多所谓的“城市病”，比如说，拥挤、污染、日益上升的犯罪率，但是，这都不是停止发展大城市的理由。恰恰相反，这些问题都应该在大城市的发展过程中通过适当的经济政策来解决，而解决这些问题本身就是经济和社会发展的过程。更加需要指出的是，恰恰是因为大城市具有的规模经济，有时反而有利于解决拥挤、污染的问题。
比如说，只有在大城市的人口增长到一定规模的时候，发展地铁才是经济上比较有效率的，当大规模的地铁网络建成以后，人们的出行就会减少开车的数量，而增加公共交通的使用量，这个时候生活上的排污就会减少，城市（特别是城市中心）的拥挤也可以得到一定程度的缓解。
再从污染方面来看，越大的城市，其产业结构越是以服务业为主，当产业结构中服务业的比重上升时，由工业发展造成的排污也会相应减少。所以，从拥挤和污染两个方面来讲，都是通过人口的集聚可以一定程度上缓解这方面的问题。真正在大城市发展当中比较难解决的问题是犯罪率的上升，而这一点，却需要通过和谐城市发展的公共政策来解决，而不是简单通过限制城市规模来缓解。
一个有意思的现象是，在当下中国，制造业的污染往往不是发生在大城市，也不是发生在东部沿海的相对比较发达的城市。今天在中国污染比较严重的地方很多是内地欠发达的地区。由于中国的人口没有充分向大城市和沿海地区集聚，对于欠发达地区，他们也需要发展一些制造业提高人的收入水平和政府的财政税收，由于在地理位置上，内地不具备发展制造业的区位优势，在招商引资的时候，往往更加倾向于吸引那些污染程度比较高的产业，而这些又是东部已经在淘汰的企业。所以，人口不集聚，可能反而在总体上使污染变得更严重，而不是得以缓解。
有很多人认为，城市变得更大以后，就会吸引更多的外来劳动力，就会加剧就业竞争，对原来城市里的居民不利。这个认识也是非常片面的。流动人口与原有居民之间的就业竞争在一定程度上是存在的，但更重要的是，流动人口和原有居民从事的职业是不同的，互补大于竞争。此外还必须看到，在规模经济主导的城市发展路径中，经济集聚带来了更多的就业机会和更高的收入水平。在就业竞争和规模经济两者之间，是后者占有了主导地位，而不是前者。我们不妨试想一种情况，如果我们把现在在大城市里的外来人口全部清除出去，对原有居民来讲是增加收入的机会更多，还是更少？显然是更少。
还有人认为，现在东部地区，已经出现了非常明显的地价上涨，所以大城市的发展也走到了尽头。这种看法又错！在东部地价上涨背后有非常复杂的原因，其中人们往往忽视了非常重要的一个原因，那就是，东部地区受到了更为严格的建设用地指标的控制。如果土地的供给被控制住了，而东部土地的需求更加旺盛，当然地价会上升更快，这种因素造成的地价上涨并不是真正的拥挤效应。
户籍制度改革的重点应放在东部
从上述的一些原因来看，中国目前城镇发展的路径应该是进一步发展大城市和大都市圈，来提高经济和人口的集聚程度，而不是优先发展中小城镇。只有在这条路上，才能做到以下两个效应的双赢：第一，在经济的集聚过程中为经济的持续发展创造新的动力。第二，使得中国的城市和城市之间的规模差距趋于合理，因为有充分的经验研究证明，中国城市间的规模差距不是太大了，而是太小了。
在人口集聚的过程中，能够为城市的收入水平的提高和服务业的发展提供新的空间。当前中国城市发展的矛盾焦点，是由于城市内部户籍身份的差异，导致不同人群之间在社会保障、公共服务上的不均等状态，这种状态对于城市和谐发展和公共治理造成了巨大的挑战。户籍制度所造成的矛盾越是在东部，越是在大城市，越是突出。
所以，未来中国的户籍制度改革应该着力减少东部城市里（特别是东部大城市里）不同户籍身份的居民间存在的社会保障和公共服务的差异。通过这样的公共政策，能够有效缓解在东部城市里出现的社会分割和不平等状态，通过促进城市的和谐发展，来推动下一轮中国经济的持续增长。
（作者为复旦大学和浙江大学经济学院教授）
关注读览天下微信，
100万篇深度好文，
等你来看……
