党内巡视制度能走多远

　　反腐败和对官员的监督最重要的，也是最需要的，是要从源头和制度建设的角度去系统审视官员选拔及权力监督等重要问题，如果仅仅追求短期内的治标效果而忽略治本，巡视制度会不堪重负

　　巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度，本质是党内监督的一种形式。从1990年开始，中国共产党党内巡视制度迄今经历了三个阶段，在发现党员领导干部违法违纪的苗头、为查处大案要案提供线索方面发挥了重要的积极作用。

　　这项制度未来将怎样发展？

　　巡视制度四功能

　　党内巡视制度的作用，首先是助推制度反腐建设。

　　巡视制度发展至今，最大的成果是能够监督党员领导干部尤其是“一把手”的廉政作风。巡视工作的重点已偏重反腐。

　　强化反腐制度建设，构建制约权力之“笼”，是未来中国反腐的基本路径，而巡视制度就是制度反腐的一个重要的尝试。巡视制度的主要作用是主动发现问题，从“治标”角度打击腐败行为，强化对权力运作的监督。

　　巡视制度完善了领导干部选人用人机制。

　　巡视制度能够发现“为民、务实、清廉的优秀领导干部，为地方政府换届和配好班子、选好干部提供重要的参考”；也能够“发现领导班子不够团结”从而进行谈话、建议；还能够“对一些不适合担任现职的领导干部提出调整交流的建议”，更能够防止干部“带病提拔”。

　　巡视制度是对拟推荐任用领导人的一种非常规化考核。通过深入实际、深入群众的走访、座谈，巡视组能更进一步发现拟提拔干部在政治纪律、组织原则、工作作风、廉洁自律等方面存在的问题，特别是能够了解党员领导干部中出现的行贿买官、受贿卖官、违法违纪等行为。

　　巡视监督在一定程度上弥补了现行纪检监察体制非垂直领导的缺陷。

　　一地区（单位）的党组织领导尤其是一把手，拥有本区域内党内的最高权力，受到有效监督的可能性较小。因此，由上级进行的监督能够克服一定利益裙带关系和地方保护主义，相对于同级纪委和常规监督来说，能够发挥更真实的作用。由于党内上级不能客观地掌握被监督对象的全面情况，上级纪委、组织部门间的监督存在着壁垒，不能有效沟通协作，无法将监督结果落实。因此，在党章框架内，着重解决上级对下级的监督尤为重要。

　　党的纪律检查委员会与行政监察体制，实行以“条块分割，以块为主”的领导体制，即由同级党委或政府和上级纪委、监察共同对纪检监察进行双重领导，但以同级党委和政府领导为主。其弊端是纪检监察的人、财、物权都掌握在同级党委手中，纪检监察监督缺乏独立性，重大案件的查处要先向同级汇报，无法对同级进行有效的监督。

　　在目前情况下，党内巡视制度满足了实际操作中的需要。

　　巡视制度规定，“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专门巡视机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督”，即由上级纪检部门设立巡视组，直接对下级党委班子进行巡视监督，客观上起到了纪检机构实行垂直领导体制所能发挥的作用。

　　巡视制度发现问题的重要途径来自社会监督，尤其是群众监督。巡视制度的顺利实施，也集中显示着民众的意志和力量。

　　作为纪委乃至中国共产党的权威代表，巡视制度能够给群众一个近距离与“中央”“上级”联系，表达意见、行使监督权利的途径，同时也促进了损害人民群众切身利益的某些突出问题的解决。

　　加强权力监督体系的整合

　　就目前来看，巡视工作取得较大的成果，但也存在一些问题。笔者认为，这项制度未来的发展可从几个方面强化。

　　因巡视制度本身具有的内在弱点和功能局限，所以不能简单地认为用巡视工作就可达到治理腐败、制约权力的目标。一些群众将巡视组当作“钦差大臣”，将与巡视组的接触认定为同“中央”的接触，这说明对巡视制度的定位出现了误差。巡视制度只是党内监督制度的一种，其主要作用在于发现问题，搜集资料。要达到对权力运行的有效监督，需要党内其他监督制度、党外监督制度的共同作用。

　　从加强党内监督看，需要改变党内监督的重心。党内权力中心应向党代会转移，以党代会为中心，党委和纪委并行且相互独立，纪委向党代会汇报而不用受制于同级党委领导，这样就能加强纪委的独立性，使得党委和纪委的工作避免交叉重叠，从而发挥纪委的真正作用。

　　从我国既有的权力监督体系看，还需要大力加强法律监督系统、政治和政府监督系统、社会监督系统的协同建设，使自上而下的监督、同级监督、自下而上的监督结合起来，形成强大的监督合力。

　　唯有如此，巡视工作才能够得到来自群众监督、舆论监督更有力的支持，在处理巡视中所发现的问题时，才能得到人大监督、政协监督、纪检监察部门监督的积极回应，有利于将巡视工作的成果转化为有效反腐的证据，使巡视制度成为反腐的真正利器。

　　加强巡视工作透明化

　　巡视工作自身的公开透明是保证巡视制度得到真正贯彻落实的关键，因为很多腐败行为都是在信息高度垄断的情况下形成的。唯有巡视工作透明化，才能使群众了解巡视工作的任务和进展，从而拓宽信息的搜集渠道。

　　2013年6月，十个中央巡视组工作的开展受到了广泛的报道，巡视对象、巡视时间、组长信息、联系方式等信息充分公开。

　　这得益于新一届领导集体对巡视工作的重视和社会监督的加强。但是巡视领导小组、巡视组的工作过程还是蒙着神秘的面纱，群众反映的意见是否被受理、如何被受理、多久被受理仍没有明确规定。

　　为了获得“自下而上”的信息，并且强化对巡视组成员的监督，应该更加注重加强对巡视组工作透明度的展示。

　　建立民主参与的监督机制

　　调动党员群众参与到权力监控机制中来，依靠政务透明化、巡视工作透明化还不够，还需要有更完善的民主参与机制。巡视制度中的民主参与机制，就是要建立党员和群众的利益表达机制，形成权力监督主体之间的良性互动体制。

　　巡视制度主要针对权力高度集中的“一把手”，而为了防止巡视过程中权力的干预，需要通过强化党员群众的民主监督和民主批评，健全党员群众的利益表达机制来实现。

　　同时，良好的利益表达机制、民主参与机制的建立，才能真正调动群众参与政治生活，培养公民意识和社会责任感。除了能够增强对被巡视对象的监督，弥补巡视工作缺乏常规性的不足之外，完善的民主参与机制本身还能成为巡视工作监督的一种有机组成方式。

　　此外，还需处理好巡视制度的短期效用与制度建设之间的关系。

　　巡视制度作为一种非常规的权力监督方式，最近几年在中央的重视下，运作得有声有色，在实践中也发挥了重要的反腐败和威慑等作用。但不可忽略的是，巡视制度及其大规模的运转还是一种运动式治理而非制度化的治理模式。

　　因此，如何解决好权力监督的常规化、制度化和维护制度的权威性是一个值得深思的问题。

　　反腐败和对官员的监督最重要的，也是最需要的，是要从源头和制度建设的角度去系统审视官员选拔及权力监督等重要问题，如果仅仅追求短期内的治标效果而忽略治本，巡视制度会不堪重负。

　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）