新土改突破口

　　2008年实施的土改政策有一个明显的致命伤，农民分享土地增值收益只有通过地方政府征收改变土地用途再征地这一条途径，往往导致农民退地收益得不到兑现，频频发生冲突，最终是“借土改之名，行圈地之实”，偏离了十七届三中全会确立的土改精神。所以，建立城乡统一的土地市场，发展农村建设用地市场，成为十八届三中全会土改的重要突破口。

　　十八届三中全会指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

　　随着中央对农村土地承包权流转的态度逐渐达成共识，“新土改”更大程度上是指集体建设用地入市的改革。

　　不过，“新土改”的方向虽然明晰，但由于遗留问题众多，且集体土地入市这一块改革相关内容争议颇多，由国土资源部牵头制定的改革方案一度搁浅。

　　根据近期国土资源部释放的信息，可以大致整理出新一轮土地制度改革的四个原则。第一，在市场主体方面，应让不同产权的土地均能够进入市场，实现市场主体多元化；第二，在市场配置资源方面，两种不同产权的土地应能够自由流动；第三，在要素分配方面，不同产权的土地应平等参与要素分配，并且所有者和使用者都能参与分配；第四，在增值收入分配方面，与以往大部分划归为国有土地增值不同，应对两种不同产权的土地进行同等的增值收入分配。

　　但是上述原则落实到具体政策选择上，则是一件颇费周折的事情。

　　比如，明确产权是保障农村土地参与分配的基础。如果产权归属与产权权能都没有明确下来，参与分配就是一句空话。但是明确产权并非就是进行确权登记颁证，还要给予农村土地一定的扩权，使农村土地能够与国有土地同地同价同权，使得相同用途和规划条件的土地不因所有制差别而有不同权利。而在实际操作中，农村集体经营性建设用地与国有工业用地具有可比性，可国有工业用地现在也不能进入房地产市场，农村宅基地与城市商品房在取得方式、产权年限、价格等方面有很大区别，要同地同权还需要制定一套统一且适用所有土地类型的土地分类标准。

　　又如，大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例，意味着地方政府在土地增值收益中的份额将大幅减少。最理想的状况是，当集体建设用地能够充分显示其价值，在土地流转中获得的增值收益会显化为一种溢价，使地方政府的征收成本增加，从而通过储备土地进行融资的手法不再经济。但问题是，不同的地方政府不同程度上透支了未来几十年的土地收益，像东南沿海地区对农村集体经营性建设土地的开发就快于中西部地区，如何打破不同地区差距固化显然应该提前做好设计，并且应推出能够根治土地财政和土地金融问题的措施以减少来自地方政府的阻力。

　　再如与集体建设用地流转相辅相成的征地制度如何改革。缩小征地范围是征地制度改革的一个重要切入点，通过缩小征地范围，减少国有土地使用量，增加集体建设用地使用量。但对缩小征地的范围一直达不成共识。如果范围定得很高，一方面会招致投资部门、用地大户、地方政府等一起反对，另一方面公众利益也可能会发生变化，很难区分哪一方代表了公众利益；但如果范围定得过低则起不到改革的效果。所以缩小征地范围应是征地制度改革的一种手段，而不是目的。解决现在滥用征地权和扩大范围征收等问题，需要有保证不同产权转换过程的公立性的制度保障。

　　解决缺乏共识的办法是试点。按照国土资源部的定调，土改的可行路径是“试点先行，带动政策破局”。不过当前基层农村集体建设用地流转的尝试仍局限在农村内部，与国有用地之间的交易还踟蹰不前，在具体操作层面上应运用市场规则来消解一些困难。

　　总之，解决土地权能的不对等，最终建立起统一规则才是改革的着力点，而不是对集体建设用地另编一套土地规划和管理办法。

　　（本刊编辑吴思根据有关专家的观点整理）

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……