一体化不是扁平化、同质化

　　--- 专访清华大学建筑学院城市规划系主任吴唯佳

　　我国宪法中只有一个首都，设置政治副中心远远超出京津冀协调发展的范畴，属于国家顶层设计的内容

　　学界之中，对京津冀一体化最早、最著名的研究，是由著名建筑学家、两院院士吴良镛主持的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》系列报告。

　　自2002年发布第一期至今，这个系列报告在首提“大北京”概念之后，对京津冀协同发展问题进行了深入研究。到第三期发布，其多项内容被纳入三地发展规划。

　　就当前京津冀一体化的机遇等问题，《瞭望东方周刊》专访了该系列报告的另一主要负责人---清华大学建筑学院城市规划系主任、建筑与城市研究所副所长吴唯佳。他同时也是北京、廊坊、南通等地城市总体规划以及天津、苏州等地发展战略研究的参与者。

　　此次采访中，吴唯佳介绍了学界对京津冀一体化问题的研究历史，这也是对这一区域一体化发展进程的回顾。

　　对于环北京地区的城市发展，他认为，科学建设“畿辅新区”将成为京津冀一体化的关键问题。

　　一体化30年推动未停歇

　　《瞭望东方周刊》：近几十年来，国内学界对京津冀一体化的研究经历了怎样的历程？

　　吴唯佳：如果要回溯，还比较久远。最近来说，应该是在20世纪80年代初，改革开放之初面临着国家区域经济分布的问题，中科院地理所以胡序威研究员为主的科研团队围绕京津唐作了一些研究，特别是考虑当时国家的产业布局，以北京、天津为重要节点的京津冀地区有较多的煤炭、钢铁资源，是国家重要的能源基地，所以就开始研究北京、天津、唐山之间的产业协调合作问题。

　　这个团队的任务来源于原国家计委。当时的产业协作问题，还包括北京如何与河北合作，保障对首都农副产品的供给等。这项研究对国家的区域开发等决策产生了不小影响。

　　同期，吴良镛院士和清华大学城市规划教研组的学者们，也从旧城保护和区域发展角度参与了北京总体发展规划的研究，着重考虑北京未来的空间发展问题。城市规划非常重要，城市不是孤立的，总是和区域在一起。当时还考虑到，随着北京市区的不断增大，需要研究首都与北京市域以外地区的关系和布局安排问题。

　　清华大学当时的研究工作，对80年代北京市总体规划的编制产生了很大影响，比如北京旧城如何保护等问题。

　　区域有总的发展要求，京津冀各有发展重点，这两方面会有不同，致使三省市之间在各自发展诉求方面不能很好协调，进而造成现在的环境问题比较严重、产业不对接等问题。在土地开发方面，发展的早期就不一致，北京引进了不少工业企业，城区面积越来越大，不断向外蔓延。

　　到了90年代，京津冀之间产业协作仍在计委系统下推进，其中也有一些成功之处，比如河北作为毗邻北京的省份，它服务中央的要求是很明确的，包括对北京的农副产品供给、水资源调配，都能得到很好保障，但在河北省内的争议也很大。

　　河北几任领导都很重视与京津的关系，都明白河北的发展要围绕如何发挥京津优势来考虑，相继提出了环首都圈、环渤海湾圈等想法。随着河北沿海港口的开发建设，包括黄骅港、曹妃甸港等，河北把发展重点放在了沿海城市，比如唐山、沧州。黄骅港还是我国煤炭的重要输送口岸。

　　在发展过程中，京津冀都非常重视工业企业或项目的引进，企业入驻时会考虑各方给予的条件，比如摩托罗拉在天津落户，一些汽车企业在北京落户等等。北京作为首都可以动用大城市优势和更多的政治资源。天津、河北一些地方部门不能按照原来自己的设想吸引这些企业或项目落户，就有怨言。这也是京津冀合作不畅的体现，这种情况不止出现在90年代，2000年后也有。

　　90年代末，在吴良镛院士领导下开始研究“大北京”的构想，把我们研究长三角区域协调发展的思想挪了过来。当时的想法与吴良镛院士和清华大学80年代对北京工作的想法是一脉相承的，觉得北京要发展，需要有一个区域统筹。而真正形成这个构想就到2000年了。

　　我们的思路是把北京的发展与区域的发展关联起来，形成了《京津冀地区城乡空间发展规划研究报告》。第一期报告的发布引起很大轰动。国家发改委系统原先撤去了原国家计委的国土地区司。现在是由国家发改委地区经济司负责长三角、京津冀等的经济区规划工作。

　　在国家多个部门和领导的努力下，促使京津冀三省市在2004年初达成了“廊坊共识”。三省市之间也有一些具体成果，比如首钢的搬迁。

　　对天津的影响是，在北京奥运会即将召开的背景下，修建了京津城际铁路，并推动了天津滨海新区的建立。

　　同时，第一期报告也推动了河北围绕北京外围的道路建设，开辟了一些新的进京高速公路，一定程度改善了北京外围的河北城市间交通联系，缓解了北京的区域交通压力。第一期报告之后，清华大学团队在吴院士的带领下，又相继发布了两期报告，也都送往国家有关部门和相关机构参考。

　　以“畿辅新区”疏解首都新增功能

　　《瞭望东方周刊》：对于北京周边的城市发展，在清华大学《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》中，提出了“畿辅新区”，它的设置出于怎样的考虑？

　　吴唯佳：首先，北京新机场是一个考虑因素，因为机场是城市的枢纽门户。不过机场只是给畿辅新区的发展带来了可能，并非必然。

　　提出畿辅新区，主要是疏解北京的首都功能，把新增部分放在新机场附近组织安排。而新机场客流目的地主要是北京，在其附近安排首都功能的新增部分，可以减轻中心城区的交通压力。

　　建设畿辅新区的必然性，还取决于北京及周边地区的发展需求、条件以及国家的发展战略意图。当然，它也可以承接国家和北京的教育、科研功能的发展需求。

　　同时，京津冀之间需要有一些能够共同发力、共同行动的工程或项目。畿辅新区可以地跨京冀，紧邻天津，很好地促进京津冀区域一体化。

　　不过，这并不意味着把京津冀的协调发展就压在畿辅新区上。北京东南部是北京唯一还有发展条件的平原区域，与河北紧密相连，如果没有新机场，北京南部地区的空间组织调整仍是一个重大的挑战和问题。

　　我们还是坚持认为，对于京津冀来说，原有城市的发展、转型是最主要的任务，也是最基础、最根本的事情，这既包括北京、天津，也包括石家庄、唐山、保定等城市。

　　《瞭望东方周刊》：什么样的地方可以建设畿辅新区？

　　吴唯佳：首都功能的疏解需要有一个区域统筹的安排。北京新机场选址南部，这个偶然因素为畿辅新区所需的基础设施提供了便利。

　　首先，畿辅新区建设地需要良好的生态环境，同时要有很好的基础设施保障；从规划的角度讲，如果畿辅新区作为中国首都的一个新区，还希望在人文的传统方面拥有优势，至于历史、自然的优势是什么，都需要深入考虑。

　　在畿辅新区的选址上，我们也作了北京中轴线的考虑。在北京正南的白洋淀方向，在这个长轴上选择未尝不可，而这取决于决心，愿意承受多大的代价。这都是科学问题。

　　畿辅新区的建设目的之一是疏解新增的首都功能。顶层设计由国家层面解决，同时我们也认为，中央机关在北京是历史形成的结果，北京也为旧城保护、改造付出了巨大的努力，虽然有时不太理想。我们工作的基础以这个布局不应该改变来考虑。

　　畿辅新区建设难度很大。首先，选址地跨北京、河北；其次，它要疏解首都职能，这涉及国家改革发展的总体思路。这些想清楚了才能往下推进，目前还只停留在学术研究上。

　　我们希望畿辅新区成为我国发展转型中的一个典范工程。深圳、上海浦东的发展都不是只靠一个省市完成的，都是区域合作的结果。而畿辅新区的提出和建设，会有更高的要求，这也体现在行政关系上。所以，希望有一个更好的制度安排来统筹处理，这是一个巨大的挑战。

　　一体化不是同质化、扁平化

　　《瞭望东方周刊》：人们经常说，北京、天津将河北的人才、投资等各种资源“吸走了”，造成了巨大的发展差距，你如何看这个问题？

　　吴唯佳：北京是国家首都，天津要打造成北方经济中心，显然是国家重要的人流、物流、资金流的流通中心和枢纽，所谓“虹吸”必然存在。我们要推动京津冀协调发展，并不是说让京津冀同质化、扁平化，梯度发展是需要在区域协调发展中统筹考虑的。

　　按户籍人口计算，接受大学教育的比例，北京是30%，天津是20%，河北是10%，这是许多历史原因形成的。北京30%的比例也高于上海，在国内最高，也不好说上海人跑到北京是受“虹吸”作用。不同地区的发展水平不同，资源禀赋发挥的作用也不同。

　　《瞭望东方周刊》：在京津冀一体化过程中，三地的角色定位是怎样的？

　　吴唯佳：三地角色定位都很清楚。北京是首都，功能包括四个服务：服务中央、服务国家对外交往、服务北京科技文化教育、为北京老百姓的生活提供好的服务。

　　天津的定位是北方经济中心，这里有大港口，是工业制造基地、新兴产业发展的聚集地，承担着带动中国北方地区发展的重任。

　　河北省的定位是要为中央服务，为首都提供水源、生态环境保护，等等。当然，河北也面临巨大的挑战，作为农业大省，如何向现代化、工业化、城镇化发展转变，有很大难度。

　　《瞭望东方周刊》：在京津、京冀之间中间地带的一些中小城市或城镇，像廊坊、燕郊等，似乎很繁荣，又似乎很尴尬？

　　吴唯佳：同一经济区域内的不同城市之间是紧密联系的。北京、天津之间是一个城市走廊，这个地区有天然的交通、基础设施管线优势。面临的挑战是，在目前情况下，城市以中心城区为重点发展的理念，对京津城市走廊地带的城镇和生态环境保护重视程度还不足。

　　我们一直有种感觉，在河北方面，不是特别重视廊坊，而是更多地关心石家庄、唐山、保定等城市。以中心城区为核心理念的时候，作为中间地带不受关注，但是现在看到中心城区面临着巨大的挑战、压力，中心城区蔓延不符合发展转型的要求，就需要区域的统筹安排；所以未来这些“中间地带”应该得到更多关注。

　　在发展中间区域时，更加需要有序协调的管理，不要把大城市病经过区域协调再扩散到中间区域和新城镇。

　　市场决定离京企业往哪走

　　《瞭望东方周刊》：在你看来，推进京津冀一体化的主要障碍是什么？

　　吴唯佳：区域的整体利益如何有效保护，尤其是首都职能如何正常发挥，区域发展如何健康和谐，这是根本问题。

　　如何从原来重发展、重经济增长，向经济、社会、生态环境和谐发展转变，还存在难度，这有认识问题，也有行政分割、部门分割、城市之间分割的因素。如何扭转这些问题是个难点，这需要一个好的顶层设计。

　　《瞭望东方周刊》：对于北京把一些产业迁往河北，你如何看？

　　吴唯佳：从区域经济来看，无论京津冀，还是长三角、珠三角，大城市肯定是这一地区经济发展的主要动力，提供主要的市场、信息、资金、人员。

　　京津冀之间的关系也要更多地服从市场的决定，按照市场规律，由企业、生产组织者来选择合适的位置组织生产。我们关注的是，河北省能否更好地适应市场规律，提供较好的基础设施、人力资源、商业营销管理、法制法规等外部环境，使这些产业、工厂能够很好的组织生产，这是要点。

　　企业迁移需要不少成本，不只是固定投资、设备的迁移，企业员工的结构也会发生改变。所以企业是否搬迁要按照市场规律来组织。

　　对于北京来说，不适合首都功能的一些企业、产业，带来的人口压力、环境压力很大，会对这些企业进行限制，搬迁也是没办法的选择。

　　但是搬迁到何处是另一件事。企业搬迁肯定会考虑人力资源、市场条件、资源环境条件，也包括外部的组织环境能够提供充分的保障，等等。

　　所以，对于京津冀来说，如果区域协调对河北给予支持的话，更多的应该放在怎么改善河北的人力资源质量，促进提高企业管理经验，以及城市经营、管理运作的机制制度，包括软环境的改善，等等。

　　国家建设决策不应被用来炒作

　　《瞭望东方周刊》：近年来，河北固安、香河、燕郊等地建设了大量房地产项目，吸引北京购房者，也有人把周边房地产的发展看做一体化的成果之一，你怎么看？

　　吴唯佳：京津冀地区协调发展，要把各自的优势合在一起，不同城市、不同地区在区域里各有相应的职能、定位。对于北京外围的房地产，要观察在多大程度上为首都功能作出了贡献，对北京的人口、产业疏解有什么帮助。现在来看，这些房地产建设是否健康，是一个需要研究的问题。

　　这些房地产地价比较便宜，给老百姓提供了更多选择。而这也是一种没有办法的选择。如果河北、北京合作，促进住房建设与企业、工厂的统筹安排，也能减少员工的通勤时间。现在的问题是，就业部门主要集中在四环之内，新建的住宅主要分布在五六环之间，一些公司白领住在燕郊、通州等地，这增大了通勤量，延长了通勤时间。

　　不能简单地说河北在北京外围的房地产建设为京津冀一体化作出了贡献，问题不是那么简单。只能说，河北房地产的开发看中了北京的房地产市场，而当前北京的房地产市场也不健康。

　　保定这件事给大家提了一个醒。做研究的时候，我们一直在说，一个地区，尤其是首都，它的政治功能一定程度上和经济功能比较密切。首都有较多的政治影响力，经济会依附于这些政治影响力来发展，尤其现代国家，特别要避免一些规划、政治决策被市场经济因素所左右。如果希望通过一些政治性的宣传口号来拉动经济，这种做法恰恰会给城市的长期发展带来不利影响。

　　以保定为例，在媒体宣传下，房价急速上涨，这给当地解决发展问题带来更大的困难。所以，国家建设的决策不应该被用来炒作。它对市场来说既不公平，也不健康，造成更大的社会困扰。

　　如何来处理规划和市场的相互调节？不要让市场牵着规划走，需要有全局意识，事后弥补会带来很大的不必要投资。同时也要限制市场利用规划信息炒作的行为，在规划正式公布前被市场利用，会给以后的公共投资带来巨大负担。这都是将来城市规划法制管理改革要解决的问题。

　　对于保定“是政治副中心”这一莫名其妙的说法，我们也不知道出自何处。

　　其实，一个国家的政治副中心的出现与政体改革密切联系。我国宪法中只有一个首都，设置政治副中心远远超出京津冀协调发展的范畴，属于国家顶层设计的内容。

　　从我国的历史上来看，某个时期出现的两京、陪都，都是国家重大事件产生的结果，都有种种重大的政治原因，世界其他国家也是如此。

　　《瞭望东方周刊》记者吴铭 | 北京报道

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