“四网融合”建设城乡空间

　　建议京津冀两市一省努力对城镇网络、交通网络、生态网络、文化网络的布局、保护和发展进行区域协调

　　我们从《京津冀地区城乡空间发展规划研究》第一期报告开始讨论京津唐发展的历史过程，经历了一个相当长的时间，才能够对此复杂问题逐步深入。

　　双核心/多中心都市圈战略逐步实施

　　自1999年正式提出“大北京”的概念以来，已经十多年过去了。回顾十多年来的研究，我有两个方面的深切体会：一方面，关于京津冀地区城乡空间发展规划的思考与建议，得到社会各界越来越多的认识，逐渐从学术共识转化为社会共识与决策共识；另一方面，京津冀地区发生了一些新变化，对城乡空间发展规划提出了更高的要求。

　　在京津冀地区的城乡空间发展规划一期报告中，我们提出“规划大北京地区，建设世界城市”的构想。建议面向“世界城市”的建设目标，在区域层次上综合考虑大北京地区的功能调整，包括核心城市“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合，实施双核心/多中心都市圈战略，特别是京津两大枢纽进行分工与协作，实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变。

　　这些设想，在京津冀地区的规划建设中得到了很好的体现。例如，国家和北京市“十二五”规划中都提出建设中国特色世界城市的目标，以京津城际铁路建成运营为标志的区域双核心/多中心都市圈战略逐步实施。

　　“一轴三带”的空间发展格局

　　在京津冀地区的城乡空间发展规划二期报告中，我们进一步明确提出“以首都地区的观念，塑造合理的区域空间结构”，建设以京津两大城市为核心的京津走廊为枢轴，以环渤海湾的“大滨海地区”为新兴发展带，以山前城镇密集地区为传统发展带，以环京津燕山和太行山区为生态文化带，共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局。

　　并且，以中小城市为核心，推动县域经济发展，扶持中小企业，形成“若干产业集群”，带动社会主义新农村建设，改变“发达的中心城市，落后的腹地”的状况，促进首都地区的社会和谐。

　　这些设想，在京津冀地区的规划建设中得到了很好的体现，例如以首钢搬迁、天津滨海新区建设为标志，沿海地区快速发展的态势显现；提出京津唐、京津保、京承张等地区的经济、文化、生态的建设得到长足进展。

　　新城建设甚嚣尘上的背后

　　在京津冀区域大发展的同时，研究报告中提出的一些问题也逐步暴露。最显著的表现就是，随着大规模新城建设的甚嚣尘上以及房地产的畸形繁荣，特大城市地区人口过分集聚、生态环境压力加大、住房等生活成本迅速增高、经济社会问题比较集中，等等。

　　对于这些问题，我认为原因有以下几个方面：

　　第一，地方政府怀有强烈的“土地财政”动机，即通过招商引资，扩大投资，促进新城新区开发，带动土地升值，获取高额土地出让金，维持城市建设的资本循环。这实际上是一套“空间生产”的做法，在此过程中，追求的是价值交换和价值增值。

　　第二，与空间发展相关的政策、法规和规划“被部门化”。行政部门在制定空间政策、法规和规划的过程中，过于强调本部门的权力和利益，弱化相应的责任，甚至偏离国家整体的政策方针和公共利益。现在讨论空间规划的范围越来越大，国土规划、区域规划与城市规划混为一谈。

　　第三，城乡建设中长期存在“重城轻乡”的思想。为了发展城市而不惜牺牲农村，为了土地开发进行简单粗暴的征地。在“城镇化水平”不断提高的同时，对乡村发展严重忽视，“三农问题”日益严峻。

　　第四，对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识。长期以来，将复杂的城乡建设与城镇化当作简单的经济现象或物质建设工作。用一个简单的目标来概括复杂的城镇化进程，或聚焦于某个问题，或聚焦于某一方面，复杂问题被简单化，造成顾此失彼，或只见树木不见森林的被动局面。

　　四网融合，建设宜居有序的城乡空间

　　随着城镇化水平的提高，讨论越来越激烈，范围也越来越广，但是如何遵循区域发展的客观规律、制定相应政策，在顶层设计方面需要思考。建议在下列方面采取相应措施：

　　第一，充分认识城镇化的复杂性，采取“复杂问题有限求解”的方法。以现实问题为导向，化错综复杂问题为有限关键问题，寻找在相关系统的有限层次中求解的途径。如果说，在传统的农业社会，社会、政治、经济、文化、生态等五大系统还处在一个相对均衡、稳定的状态，那么随着现代化、工业化、城镇化的推进，如今，上述五个系统则已经出现了比重失衡且各自为政的局面，急需重视系统之间的交叉联系，建立新的平衡。

　　第二，建立“新型城乡关系”，因地制宜地采取差别化的发展策略。对于特大城市地区，促进生产要素的灵活流动和重组，在区域尺度上对特大城市过分集中的功能进行有机疏解，同时提高中小城市和城镇的人口吸纳与服务功能，使农村富余劳动力在大中小城市均衡分布、有序流动，形成一种城乡协调的“城乡统一体”；对于欠发达的农村地区，以“县域”为基本单元，有序推进农村地区的城镇化进程，依据各地各具特色的自然资源、经济基础、文化特色等现实情况，积极进行城镇发展、新农村建设的制度创新试点。

　　第三，加强城镇化人才培养和“智库”建设，提高城乡规划的决策水平和技术支持。城镇化是一项复杂性、专业性、连续性都很强的工作，有关的决策需要在了解历史和熟悉现状的基础上进行前瞻性的思考，各城市有不同的特点与问题，不能照搬别人的成绩，照猫画虎。

　　为此，除了继续坚持与进一步加强市长、书记培训工作外，迫切需要在市委市政府决策层中增加技术性参谋，较为长期地在宏观上参与、把握城市的发展命脉，为城市政府决策提供建筑、规划和工程等方面的专业咨询，加强决策的科学性、继承性，建议在少数城市工作中试行城市总建筑师、总规划师、总工程师（“三总”）制度，对城市发展进行整体研究、决策和管理。

　　第四，发展人居环境科学，建设美好人居环境。人居环境的核心是人，关系国计民生，人居建设的目的是创造有序空间与宜居环境。满足人的需求，包括空间需求，人居建设应该成为五大建设的核心内容之一。要积极发展人居环境科学，为解决当前复杂的城镇化问题，提供发展目标的思想理念、组织研究的工作方法、解决问题的技术工具和战略措施。

　　在“大北京”一期报告中，我提出“科学共同体”，很多专家长期以来一直与我们一道关心和讨论京津冀的区域发展问题。三期报告的主要精神是“四网融合，建设宜居有序的城乡空间”，“创新区域协调机制”，建议京津冀两市一省努力对城镇网络、交通网络、生态网络、文化网络的布局、保护和发展进行区域协调。在这个基础上，希望能够对两市一省总体规划的结构和原则起到一些促进作用。

　　文 | 吴良镛（中国科学院院士、中国工程院院士、清华大学建筑学院教授）

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