浅谈国外交通运输局安全评估工作要求

　　摘要：铁路运营首先要以保障安全为前提条件，而作为安全运营管理的重要一环，安全评估发挥着举足轻重的作用。本文以国外交通运输局审定方的视角，介绍局方对铁路和有轨电车建设者和施工单位开展安全评估的主要情况。国内轨道交通行业从业人员通过本文介绍了解国外审核机构安全评估的业务流程和要求，认识安全评估对经营许可认证的重要性。

　　关键词：铁路运营；交通运输局；安全许可；安全评估；安全用例

　　1.引言

　　随着国内轨道交通行业的蓬勃发展，以及铁道部改制以后，“三定”方案的出台［1］，国家对铁路行业取消了一批行政审批事项，一定程度上淡化了铁路垄断地位，放宽了企业进入铁路市场的条件。但是获准进入市场的企业必须首先要具备相关资质，其中安全许可是一项重要的审查要点。

　　在国外，所有铁路建设的参与者只有在通过交通运输局专业安全评估，并获得安全许可证的前提下，才能具备从事铁路和有轨电车项目建设与施工的资质。与铁路运营商资质要求一样，国外交通运输当局以立法形式将以往的许可证发牌对象延伸至包括接入设备供应商在内的众多铁路建设参与者和施工单位。其他铁路参与者虽然可能并不需要持有许可证（如维护供应商），但在合同中必须要明确定义与许可证持有人之间相互的关系，以及所承担的责任。

　　2.安全案例及安全体系

　　所有安全许可证持有人都必须具有经过批准的安全案例和安全体系。安全案例和安全体系对铁路建设参与者之间存在合作问题的进行了说明，从而确保铁路运营相关方在安全问责或责任机制上不会存在空白。

　　安全案例将向交通运输局提供保证，即铁路运营建设参与者具有安全运营的能力，所有关键风险能够被识别、评价，控制措施到位，从而确保与人身和财产安全相关的安全能得到持续改进。交通运输局负责批复每一个许可证持有者所提交的安全用例。

　　铁路安全相关体系是对安全管理体系或质量管理体系的一种综合应用，以此巩固铁路建设者在体系方面的运行。它为铁路建设参与者规定了被业界一致所公认的运营实践标准和程序，并且要求这些标准，实践和程序能够得到遵守，从而确保安全结果。一个有效的体系应确保操作的一致性，安全能的可测量性，以及在适当时机寻求持续改进。

　　安全案例以及所支撑的安全体系说明和记录了针对具体操作的职责，程序以及可行标准。并且附有相应文档控制机制，使所有的从业人员和承包商能够获得当前所需的信息，进而更加高效的履行职责。

　　3.安全评估

　　安全评估是由交通运输局雇员或者是签有合同的安全评估员负责执行，评估的目的是对安全证书拥有者在轨交行业上的活动开展客观评价。从本质上讲，安全评估主要是检查或审计安全能及文件所述并得到认可的安全用例和基本安全体系是否符合规定，从而确认许可证持有人是否具备经营资质。

　　安全评估包括综合审计、抽样调查以及对受访者进行调研，同时还涉及对事件和事故报告的趋势分析。为确保评估范围足够充分，评估小组将采取“从上到下”的方式对组织进行抽样调查。如果企业规模企业较小，这就意味着需要在一般评估期间对公司的整个经营状况加以评估，而对于大企业而言，则需从整个经营活动中确定抽取一个符合要求的周期。

　　铁路参与者必须有能力建立、实施、维护、定期检查和改进安全案例和安全体系。对于安全许可证持有人而言，满足上述要求的最佳途径是在正式安全评估之前，开展内部安全评估。该项工作可以由组织内部的工作人员，其他相关铁路建设参与者或者第三方负责进行。内部审查活动可以揭示不符合项，并且采取相应纠正措施，向组织通报改进的过程，使得问题在正式评估之前能够予以及时的发现和解决。

　　3.1安全评估分类

　　安全评估通常采用以下两种形式：

　　*常规安全评估

　　常规安全评估定期开展，主要用以确保持续安全，其过程要求检查或抽查安全用例和安全体系的符合性，并在报告中以条款形式记录调查结果，纠正措施和建议。在后续的纠正措施实施追踪报告中，安全审核员可以补充说明验证结论，以确认不符合项已得到关闭。

　　常规安全评估的审计次数由交通局评估主管与许可证持有人依据相关标准中对安全案例所述的程序加以约定。交通局评估主管将根据铁路建设参与人提交的安全记录，对评估程序加以调整以适应许可证持有人经营活动的范围和性质，但是在最开始的时候会建立年度总体评估程序。安全评估员应负责具体工作计划的制定，进而在例行年度程序的基础上更加全面的对许可证持有人进行评估。

　　所有许可证持有人都被要求在第一年进行审计以确定评估基线，随后几年则无需对所有许可证持有人进行评估。对于拥有长期良好安全记录的许可证持有人，常规安全评估的间隔时间可以延长至18个月或两年，如果评估小组对安全记录存在质疑，情况则与之相反。这种审查机制将激励许可证持有者保持良好安全运营记录，以降低对企业进行监管的成本。

　　此外，常规安全评估的范围可以进行调整，年度评估可只针对每两年期内整个经营活动领域内某一项业务在一个周期内的活动。这种审计方案可适用于保持良好安全记录的大型企业。

　　*特殊安全评估

　　交通运输局依据铁路建设者提交的安全记录报告，判定是否有必要在某些情况下开展特殊安全评估。特殊安全评估不同于一般评估，其关注点在于特殊的安全问题。如果安全评估主管认定铁路建设参与者所从事的活动可能会导致死亡，严重的人身伤害或重的大财产损失，将会以此为由决定开展特殊安全评估。

　　以上两种安全评估将由审核当局委派的安全评估员负责落实。

　　3.2安全评估流程

　　流程中每一步工作的主要内容如下：

　　*启动评估

　　在正式开展安全评估之前，安全评估机构首先要对安全评估活动做出相关规定，安全评估员将与安全许可证持有人和铁路员工代表进行沟通，讲解安全评估业务流程和工作要求。该阶段主要工作内容包括：

　　*组建安全评估小组，任命负责人

　　*界定评估目标，范围和技术标准

　　*确定评估活动的可行性

　　*与许可证持有人建立合作关系

　　*获取相关安全体系文档

　　*参阅以往安全评估报告

　　*文档初审

　　检查包括记录在内的相关安全体系文件，并按照评估标准确定是否充分。

　　*进场准备

　　在正式评估之前，安全评估团队要准备评估计划（包括行程安排），分配评估小组人员工作。准备工作文件。

　　*现场评估

　　评估小组进驻企业或施工单位后，将召开工作会议，正式开展安全评估。整个评估现场需按照以下步骤开展工作：

　　*执行评估，并在评估过程中与被评方沟通进展

　　*确保评估员和观察员的角色和职责是明确的

　　*收集证据，并确保信息可被证实

　　*生成评估报告，指出符合项和不符合项

　　*准备评估结论

　　评估过程中，安全评估员会向许可证持有者指出所发现的问题。评估结束后，工作小组将对现场评估进行总结，会议落幕。

　　*评阅报告

　　评估小组在完成评估后，开始编写和整理审核报告。初稿成形后，安全评估员将组织铁路系统建设参与者和铁路员工代表提对评估报告进行评议，与相关方交换意见。在对报告达成一致意见后，评估小组将对报告进行定稿、批准和分发。同时，评估小组将关注所发现的问题，并向牌照持有人通告所需采取的纠正措施。

　　*完成评估

　　评估小组应在评估活动结束之前，确保所有评估计划活动已经完成。并向许可证持有者反馈相关文档。

　　*后续追踪

　　对于评估过程中所发现的问题，评估小姐将及时关注许可证持有人对不符合项问题关闭的反馈情况，并适时开展问题关闭确认评估（CVA）活动。所有关闭确认活动结果都将记录在案。

　　3.3安全评估计划［2］

　　安全评估员在评估过程中必须遵守正确的审计原则。基于最小化原则，安全评估员应确保常规安全评估活动包含以下14项基本要点。检查过程中，安全评估员应根据这些要点列出典型的安全评估问题，并确保问题的范围能够支撑对文档体系符合性的评价。

　　*安全报告

　　1）安全体系与安全用例符合性摘要

　　安全报告中需要明确标注引用的安全体系和安全用例所发布版本号和发布日期。如果安全体系较为复杂，所含文件量比较大，则可适当参考文档基本较高的安全手册。

　　安全报告中需陈述操作员是否遵照经批复的安全用例和安全体系文件开展业务，并对不符合项进行明确报告和总结。报告摘要中除列出“不符合项清单”外，还应说明铁路建设参与者的其他行为均符合规定。不符合项的具体情况可在类别标题下进行详细说明。

　　不符合项行为是指铁路建设参与者未符合或遵守体系要求，评估小组会对不符合项行为加以分类，并强制要求对这些问题进行处理。

　　2）当前及以往安全评估状况

　　安全报告中应具体说明交通运输局对铁路建设参与者所规定的评估状况，或引用的以往安全评估或评审状况，以及评估的结果和遗留问题（包括评估员的调查结果和建议）。这些评估活动的后续追溯与跟踪结果都需要记录在案。由于安全体系会发生变化且安全体系需要进行持续改善，所以相关文件应记录所执行的修改工作。

　　*评估结果及不符合项

　　评估结果可依照第3）-14）点详细说明不符合项，以便铁路建设参与者能对其做出响应。每一项点必须进行独立编号，在具体的安全评估时可进行查找。

　　3）管理与组织

　　仔细考察管理和组织中是否存在问题，并确认其是否符合体系文件。确认安全体系及安全用例的管理评审符合文件所述的要求，并且符合该要求。

　　4）工作人员和乘客

　　确认招聘、雇佣、工作交接、技能培训、安全检查和认证均符合相关管理条例和政策。确认对乘客所采取的管理政策可确保其安全。

　　5）机械安全

　　评估应包括机车、机车车辆和其它机械设备的关键安全系统、设备和部件具体进行评价。

　　6）基础设施

　　对轨道、铁路桥梁和其它基础设施的关键安全系统和设备进行具体评价。

　　7）应急措施、事故、意外事件和其它事故

　　对所有事故和意外事件报告的准确性进行具体评价，包括向交通运输局提交的调查报告（视情而定）。评估应就铁路建设参与者对造成此类事故的原因是否采取了适当的解决措施，以及重复发生的可能性降至最低做出评价。此外，应急响应作业的符合性材料需要进行检查，包括常规测试的报告。

　　8）铁路运营

　　对是否符合安全体系规定的操作程序进行具体评价，以确保火车安全运行。

　　9）协调机制

　　对铁路建设者之间的协调机制和作业程序是否符合铁路运营网络要求进行确认。

　　10）文件管理和体系评审

　　确认文件管理程序到位，并已得到执行，体系已按照规定的管理条例进行了评审。

　　11）风险管理

　　评价所用的风险管理政策及方法，并评论其是否完全符合要求。

　　12）安全评估和内部检查

　　确认具备符合要求的管理程序，保证安全体系可以根据外部评估和内部检查结果得到持续改进。

　　13）建议

　　除对不符合项加以陈述并说明详细情况外，安全评估员还可提供解决办法或建议以增强铁路建设参与者从事活动的安全性。相关举措可在安全评估时与当事人进行讨论。

　　14）铁路建设者响应

　　安全评估员应确保受访对象（包括铁路建设参与者以及管理人员代表）在评估报告定稿之前，能够通过联系人检查报告事实的正确性。报告一经确认，铁路建设参与者必须以书面形式对此报告进行响应，告知安全评估员在规定的时间节点内正在采取何种行动关闭不符合项。

　　铁路建设参与者还必须说明是否采纳解决方案，以及还需采取哪些行动解决问题。如果建设参与者不接采纳受解决方案，应说明支持此项决定的理由以建议采取的其它措施。

　　3.4执行安全评估

　　安全评估小组在进行审计或评估之前，对材料加以检查，以确保其符合审计标准以及有关安全案例，包括检查以往的评估或评审报告。若发现文件不充分，安全评估小组需要与铁路建设者共同处理，以保证评估工作顺利进行。

　　若出现需要进行特殊安全评估的紧急状况，而铁路建设参与者的安全体系文件不充分，则可以遵从相关行业标准继续评估符合性。

　　行业标准中详细说明的评估或审计过程必须遵照执行，但是安全评估员而言，尤其要重视标准中有关“信息收集和验证”的条款。从中了解收集信息的方法包括面谈、活动观察和文件检查。活动观察应包括对周围工作环境和条件的观察，依据安全体系文件，其应核实实际所发生的事情是否符合预期。若不符合，则需要指出不符合安全用例或相关法令。

　　安全评估员的主要任务是判断组织是否建立了良好、合适的安全体系，并监控体系内标准的适宜性，以及体系要求的符合性能够予以维持。评估员不能批复标准，但要负责确认执行过程的可信性（即证明操作人员具备相关专业资质），确保标准能够得到合适的应用。

　　尽管评估员可进行抽样检查，作为一种方式评价所述程序是否得到遵守，但是评估并不等同于检查。例如，评估员并不负责检查轨道，但是要评价检查人员是否按照规定的程序，在规定的时间间隔内对轨道进行检查。同时，检查工作满足安全体系中所规定的具体标准要求。如果标准得不到满足，评估员将记录不符合项，并提出整改要求，采取行动以确保不足之处能得到及时补救。

　　在适当时机，安全评估员应与客户、供应商或其它所涉及到的铁路建设参与者，以报告形式对受访对象的业务活动进行效果评价。如果评估员发现危险状况，则需要立即采取行动，当即向铁路建设参与者做出通报，并将其记录在评估报告中。铁路建设参与者应配有自己的内部审查员，以及评估或审查体系。安全评估员在评估时必须检查以往内部或外部评估报告，以确认问题是否得以关闭或者问题是否给予了特别关注。

　　交通运输局所颁布的铁路法令允许安全评估员提出问题解决方案或提供建议，从而提高铁路建设参与者所从事的轨道交通活动安全性。评估员可与铁路建设参与者做出详细规划对方案付诸实施。

　　评估小组，包括观察员及铁路建设参与者以会议闭幕形式完成此次评估。

　　3.5安全评估报告

　　安全评估员在完成评估后必须向评估主管、铁路建设参与者和受访者代表提交书面报告。报告中含有对安全用例和安全体系不符合性的评论。安全评估员还应将解决方案或建议包含在此报告中。在报告正式定稿之前，安全评估员需提供报告草案，以便受访者代表在报告发布之前，了解所有需要纠正的事实性的错误或疏忽。

　　评估主管必须向铁路建设参与者发出书面通知，以说明是否要求其采取纠正措施。若需要纠正措施，评估主管应解释需采取的行动、采取行动的时间。这包括变更所批准的安全用例的需求。一般情况下，报告应列出不符合项以及闭环节点日期。一旦收到报告，铁路建设参与者应立即作出响应，说明即将或正在执行的纠正措施的详细情况，以便在可行范围内对问题进行关闭。安全评估员必须向主管提供一份报告，以说明是否在规定的时间节点内，组织是否完全采取了必要的纠正措施。因此，安全评估小组应负责与铁路建设参与者一起执行监督活动。并将活动结果记录在案。

　　4结语

　　国外交通运输局通过法令和技术标准的制定，建立了完备的安全许可认证制度。其中，安全评估作为认证的一种活动，也提出了明确的业务流程和具体的评估要求。安全评估人员和铁路建设参与者可以清晰的了解在评估活动中各自的职责和任务，并依照统一的原则开展评估业务活动。从而使评估效率得以大幅提高，评估效果也能够得到切实的保证。由此可鉴，准确理解评估工作的技术要求，并建立适宜的安全评估体系至关重要。

　　通过本文的介绍，国内铁路建设参与者可以从中吸取经验，并根据企业自身状况，建立安全业务体系和内部评估机制。并通过管理活动，及早发现企业自身所存在的问题，并加以纠正。从而促进企业获取参与铁路经营的资质。

　　参考文献

　　［1］《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》2013.5

　　［2］《铁路安全认证及安全评估准则》新西兰国家陆路交通运输部2006.4

　　阚博然