也门政局再陷动荡及其影响

　　自2011年前总统阿里·阿卜杜拉·萨利赫被迫下台后，也门政局一直险象环生，全国和解对话裹足不前，所谓“也门模式”[1]始终面临巨大考验。2014年7月，政府燃油补贴改革引发新一轮抗议潮后，胡塞反政府武装乘机发动“人民革命”，先是进入首都萨那，随后全面夺权。萨利赫之后上台的哈迪总统逃离萨那另立政权，造成当前也门出现两个政权并立的局面。胡塞武装的异军突起严重冲击也门传统政治生态和国家稳定，并对地区稳定和地缘政治构成一系列严峻挑战。

　　胡塞武装兴起打破传统政治生态

　　胡塞武装，又名“真主支持者”（Ansar Allah），前身为侯赛因·巴德尔·埃丁·胡塞于1992年创立的“青年信任者”（Believing Youth）运动，支持者多属于伊斯兰教什叶派分支栽德派。[2]最初该组织得到同属栽德教派的前总统萨利赫的支持。2003年伊拉克战争爆发，侯赛因·胡塞及其支持者反对美国发动伊拉克战争，提出希望在也门建立伊朗式宗教政权，为此导致与支持美反恐的萨利赫政权反目成仇，双方分道扬镳。政府遂开始镇压该组织。2004年9月，因其领导人侯赛因·胡塞被政府军打死，该组织遂改名“胡塞运动”。其后，双方冲突愈演愈烈，并酿成大规模内战。萨利赫政府多次对该武装实施严厉打击，但成效不大，胡塞武装长期盘踞北部萨达省，势力不断扩大。2007年和2010年，该组织与政府两次签订停火协议。2011年“阿拉伯之春”爆发，萨利赫总统下台，也门政局发生重大变动，政局动荡与权力真空的出现为胡塞运动的崛起提供了良机。胡塞武装领导人以反腐败、公平、正义为旗帜，宣布发动“光荣革命”，吸引了大量支持者。到2013年，该组织实际已控制了北部的萨达省、焦夫省和阿姆兰省的大部分地区，并继续向首都萨那扩展其势力范围。2014年7月初，胡塞武装组织夺取阿姆兰省首府阿姆兰市。政府燃油补贴触发全国抗议后，胡塞武装抓住机会，大举向首都进军，进而于2015年年初全面夺取了权力。

　　胡塞武装在短短四年间从偏处一隅的萨达省走向全国，夺得政权，主要有几个方面的因素。

　　第一，政局动荡不宁，中央政府软弱无力，近乎瘫痪，国家出现权力真空。“阿拉伯之春”是近年来引发也门以及整个地区持续动荡的主要肇因之一。2011年初，受“阿拉伯之春”的冲击，也门爆发大规模反政府抗议，并导致执政33年之久的政治强人萨利赫总统被迫下台，将权力移交给副总统哈迪，致使萨利赫时期主要依靠强力以及萨利赫个人权术得以维持的相对稳定的政治和安全秩序被打破。萨利赫虽然下台，但其在政界、军界以及各地仍然有广泛影响力和控制力，依然在遥控指挥军队以及执政党全国人民大会，也门政治并未真正步入“后萨利赫时代”。而哈迪虽然接任，但其权力根基不牢，个人威望不高，缺乏萨利赫的铁腕和在各派之间纵横捭阖的能力，接任后在推动全国政治对话、反腐败、改组政府和军队、打击恐怖主义、安抚北部胡塞武装、防止南部地区独立、实施经济改革等一系列重大而棘手的难题上表现平平，为此招致各方不满，中央政府软弱不堪，不能有效掌控全国，甚至政令出不了首都萨那。2014年11月7日，联合国安理会对前总统萨利赫以及胡塞武装两名领导人实施制裁，主要理由是萨利赫与胡塞武装相勾结，破坏全国对话，操纵也门政治，是政局动荡的主要幕后推手。

　　第二，全国和解对话踯躇不前，各派分歧难以弥合，权力斗争激烈。哈迪上任后立即表示，将邀请也门各政治派别举行对话，并着手修改宪法，为过渡任期结束后举行的议会选举和总统选举做准备。2013年3月，过渡政府开始举行全国和解对话，并着手修改宪法。但由于各派分歧较大，对话议程被迫多次延期。2014年1月，全国和解对话结束，并制定最终文件。2015年1月，政府计划向全国和解委员会提交新宪法草案，该草案将目前的21个省和两个直辖市重新划分为六个联邦州。胡塞武装强烈反对该宪法草案并要求修改。[3]这一事件成为胡塞武装全面夺取政权的导火索。冲突爆发后，哈迪随即宣布“全国和解对话走向死亡”。

　　第三，政府燃油补贴改革诱发危机。长期以来，燃油补贴一直是也门政府的严重经济负担。2013年政府燃油补贴支出30亿美元，占财政收入30％，政府在燃油补贴上的支出远超过医疗和教育方面的支出。2014年也门燃油进口支出超过21亿美元。与此同时，因近年来国内形势恶化，武装冲突不断，石油出口大幅下降，政府石油出口收入减少，无力进口燃油，导致国内燃油供应紧张，政府补贴政策举步维艰。而世界银行、国际货币基金组织和相关援助国则将“取消燃油补贴”作为援助也门的条件不断施压。在此背景下，2014年7月30日也门政府突然宣布大幅提高汽油、柴油价格，以减少燃油补贴方面支出，削减财政赤字。此举招致民众强烈不满。当天，萨那爆发大规模民众示威游行，抗议政府在没有征询民众意见情况下突然提高燃油价格。抗议活动迅速扩展到全国，并引发流血冲突。而胡塞武装趁机利用民众对政府普遍不满情绪发动“人民革命”，进入萨那举行抗议，伺机夺取政权。

　　目前也门已形成两个政府并立的全新局面。政府燃油补贴触发全国抗议后，胡塞武装指责政府内部腐败现象严重，要求恢复燃油价格补贴，解散内阁，建立由学者组成的专家型政府。同时，胡塞武装积极向首都萨那进发，在萨那郊区集结上万武装人员，伺机以武力威胁政府妥协。8月，胡塞武装开始在首都萨那多个政府部门和萨那国际机场附近搭设帐篷，聚众静坐，举行抗议活动。政府被迫与该派进行对话。9月，该武装夺取了首都萨那的控制权，在随后的内阁改组、军队改革等问题上与也门政府摩擦不断。2015年1月19日，胡塞武装组织为阻止政府向全国和解对话委员会提交新宪法草案，先是绑架了负责此项工作的总统办公室主任艾哈迈德·本·穆巴拉克，随后又围攻总统官邸和总理府等重要政府机构，软禁总统哈迪。1月21日，也门政府与胡塞武装经谈判达成协议，政治危机结束。然而，总统哈迪和总理巴哈突然于次日提交了辞呈，导致形势急转直下。2月6日，胡塞武装宣布解散议会和政府，成立由五名成员组成的“总统委员会”和由551名成员组成的“全国过渡委员会”，分别代行总统和议会职责。2月15日，联合国安理会通过决议，对胡塞武装解散议会和接管国家媒体及政府机构的权力表示严重关注，要求胡塞武装将部队从政府机构中撤出，从首都萨那撤出。2月21日，哈迪秘密逃往南部城市亚丁，随即谴责胡塞武装搞“政变”，声称自己先前系被迫辞职，强调自己仍是“合法总统”。3月8日，哈迪宣布亚丁为首都。截至目前，胡塞武装已控制了包括首都萨那在内的全国三分之一领土，70%的军事力量，实际上掌控也门国家权力。而亚丁的哈迪政权得到联合国以及海湾国家的承认，哈迪也继续被视为“合法总统”。联合国以及海湾合作委员会积极斡旋，促使各派举行对话以解决危机，但目前进展不大。

　　也门同时遭遇多重危机，未来前途未卜

　　2012年9月，哈迪总统曾声称，也门正面临“三场不公开的战争”，即来自“基地”组织、亚丁湾海盗以及北部胡塞武装的威胁。事实上，当前也门面临的形势远比哈迪所描绘的严重。可以说，当前也门正遭遇叠加式多重危机全面爆发的关键时刻，国家面临爆发新内战，再度发生分裂的严重危险。

　　首先，国家出现安全真空，恐怖与政治暴力盛行，恐怖势力十分猖獗，安全局势持续全面恶化。据统计，2014年也门各种暴力活动导致7000人死亡，冲突死亡人数是2011年的三倍。除政治暴力与冲突外，恐怖主义肆虐是主要因素。也门历来是伊斯兰极端主义和恐怖主义的重要滋生地和境外圣战者的主要输出地。被美军关押在关塔那摩监狱中的“基地”犯人中有一半以上来自也门。近年来，由于巴基斯坦、阿富汗、沙特和伊拉克等地反恐力度不断增大，偏处阿拉伯半岛一隅的也门成为恐怖主义的主要藏身之地，形成中东地区恐怖主义的主要策源地和活动大本营。也门恐怖主义发展的严峻程度与伊拉克、叙利亚、利比亚相当。活跃于也门的“阿拉伯半岛‘基地’”组织（AQAP）则是全球最具威胁的恐怖组织之一，成员近1000人。2011年该组织一度占领南部阿比扬省省会津吉巴尔市以及该省的贾尔市和沙克尔市等地，并宣布建立“伊斯兰酋长国”。近年来，该组织制造了一系列重大恐怖事件。2013年，超过20个美国驻外使领馆因受到该组织的威胁而暂时关闭。2015年1月7日，该组织在法国巴黎制造枪击事件，即巴黎“沙尔利周刊事件”，造成12人死亡。

　　其次，南方分裂主义势力再度抬头。长期以来，由于历史、民族、宗教等因素，也门南北一直存在较大差异，并产生政治分歧。冷战期间，也门南北曾长期分裂为两个国家，直至1990年5月才实现统一。1994年5月，也门南方再次闹独立，宣布脱离也门共和国，成立“也门民主共和国”。此举引发持续数月的内战，造成约10万人死亡，最终以南方失败而告终，国家重新统一。不过，南北矛盾继续保留下来，并且隔阂加深。近年来，由于也门以及地区局势动荡，国家出现权力真空，南方分裂主义再度抬头。2011年萨利赫下台后，南方分裂情绪进一步增高，提倡南方独立的“南方运动”(Hiraak)经常性发动抗议活动，多次与军警发生冲突。2014年9月胡塞武装兴起后，“南方运动”也发动抗议，并一度夺取了亚丁的政府大楼和亚丁国际机场，升起南也门国旗，接管阿塔克警察检查站。亚丁和其他几个南方省份的官员还宣布不再接受来自萨那的命令，并部署武装以防来自北方的进攻。前南也门领导人阿里·萨利姆·比德是南也门独立的积极提倡者。此外，还有一部分南方力量，要求赋予南部更大权力，建立南北联邦。

　　第三，经济濒临崩溃，经济社会问题积重难返。也门是阿拉伯世界最贫穷的国家之一，资源匮乏，经济落后，严重依赖外援，贫困线以下人口占总人口的56%，失业率高达46.2%。粮食安全无保障，人口超过40%，其中约有500万人处于严重粮食不安全状态。近年来，由于政局动荡，恐怖泛滥，石油产量大幅下降，输油管线屡遭恐怖分子破坏，也门石油收入大幅下降，政府财政收入随之减少。2014年也门政府石油出口收益约为16亿美元，同比下降38.5%，远低于上年的26亿美元；原油出口约1700万桶，远低于2013年的2400万桶。财政紧张严重削弱了政府推进改革的力度。而政府竭力推动的削减燃油补贴改革则导致了最新一轮的政局动荡和政府垮台。尤其是近一段时期，随着胡塞武装的兴起，也门外贸与投资环境急剧恶化，外来援助和投资锐减，尤其是占也门全部外国投资的70%以上的海湾国家大幅减少对也门的投资。2015年年初，100多个项目已停止运作，约有20亿美元资金流出也门，这些项目停止运作、资金撤离将会加重也门经济困难，增加失业人员，带来更多社会不稳定因素。[4]此外，国家权力真空导致所有政府事务处于停滞状态，政府人员工资和基础服务得不到保障，经济改革措施难以实施。为了防止经济崩溃，胡塞政权紧急出台了应对危机的八条措施，其中包括停止进口部分商品，加快提高劳动力本地化比例等，但这些措施既不能治标，也不能治本，恐难奏效。

　　当前也门正处于多重危机叠加的关键时期。随着两个政权并立局面的形成，未来形势发展前景堪忧。胡塞势力由叛军身份摇身一变为也门主导政治力量，不仅打破了近半个世纪以来由逊尼派主导的权力机构和政治生态，各种政治力量对比发生重大变化，也意味着全国对话进程遭遇重大挫折以及“也门模式”的失败。更重要的是，最新一轮的政治对立可能使也门局势动荡长期化，加剧地区分裂主义、极端主义、恐怖主义，使也门陷入内战深渊，走向国家分裂。虽然目前联合国以及国际社会积极斡旋，力促各派达成一致，以和平渡过目前的政治危机，但现实情况不容乐观，哈迪政权与胡塞政权的矛盾与分歧恐难轻易解决。从目前情况看，也门再次爆发内战，发生分裂的可能性在增大。也门成为“新的阿富汗”的可能性也在增大。

　　地区影响

　　胡塞势力的崛起，不仅将彻底改变也门传统政治结构，严重冲击国家稳定，威胁也门国家统一，也给地区安全和地缘政治关系带来一系列重要影响。

　　首先，也门危机将进一步加剧地区动荡，构成新的动荡源。继伊拉克、叙利亚、利比亚和索马里之后，也门可能成为陷入长期动荡和战乱的第五个阿拉伯国家，也是阿拉伯半岛第一个陷入动荡的国家，对地区影响重大。而也门局势动荡，国家失控，不仅政府无力反恐，而且各派之间与“基地”组织关系也面临调整，这将为恐怖主义发展提供更广阔活动空间。

　　其次，改变外部力量在也门的战略竞争态势。这主要体现在两个方面。一是伊朗与沙特在也门影响的此消彼长。胡塞武装与中央政府的对抗，也是当前以伊朗为首的什叶派和以沙特为首的逊尼派在地区范围内全面较量与对抗的一个缩影。长期以来，也门政府多次指责伊朗支持胡塞武装，并威胁也门的国家安全和领土完整。沙特等阿拉伯海湾国家则在军事和经济上大力支持也门政府打击胡塞武装，以遏制伊朗在也门的扩张。对胡塞武装夺权，海湾国家认为是“政变”，强调不会袖手旁观，并支持哈迪在也门组建新政府。而胡塞武装掌权后不久，就与伊朗签署航空协定，两国间开通直航。当前也门这场变局，可以说是沙特在与伊朗对决中遭遇挫败。沙特在失去伊拉克之后，又失去也门。另外一个战略竞争态势的改变，就是美国和也门关系可能发生变化，昔日亲美的政权被反美的胡塞政权所取代，也门不再是美国的“强有力伙伴”，而摇身一变为美国对手伊朗的强有力伙伴。

　　第三，美也反恐战略盟友关系面临考验。鉴于也门恐怖主义形势严峻以及战略位置突出，美国视也门为地区反恐战略盟友，一直给予军事、经济支持，为也门提供反恐情报、战术等培训，同时美军对也门境内恐怖目标实施无人机打击。据统计，自2009年以来，美军在也门发动超过102次无人机空袭和15次巡航导弹打击行动，124名美方认定的武装人员被炸死。而一向敌视美国的胡塞武装的兴起对美构成多重挑战：一是来自也门的恐怖主义威胁可能增大；二是影响美反恐布局，美也反恐合作以及无人机打击战略可能遭到新政权的限制；三是胡塞武装与伊朗亲密关系，美在地区遏制伊朗的努力再吞苦果，意味着美国及其盟友沙特在也门与伊朗竞争失利；四是印度洋与红海战略通道安全受到威胁，美及西方的海上利益受到威胁。为适应也门政局变化，美紧密跟踪形势变化，同时酝酿调整政策，主动与胡塞武装接触。2015年1月，美国防部负责情报事务的助理部长迈克尔·维克斯强调，美国将继续对也门境内的恐怖分子实施打击，同时指出自2014年9月以来美与胡塞武装已建立了非正式情报合作关系。对沙特等国将大使馆从萨那迁移到亚丁的举动，美国并未盲从，而是静观其变。美驻也门大使前往亚丁会见哈迪，但强调暂无计划将大使馆迁往亚丁。

　　第四，也门陷入动荡对阿拉伯半岛，尤其是对邻国海合会国家的稳定构成重大威胁，并可能威胁亚丁湾航道安全，加剧索马里海盗扩张，并引发新的难民危机。沙特等海湾国家一直视也门为其“后院”，多年来投入大量财力经营也门，支持也门政府打击胡塞武装。但是，在沙特等国提出“海湾方案”，让昔日盟友萨利赫下台后，沙特等国逐步对也门失去控制。被沙特视为“恐怖组织”的胡塞武装掌权后，沙特与也门关系将由友好走向敌对。更重要的是，“后院起火，殃及池鱼”。也门的动荡将不可避免冲击海湾国家发展与稳定，使海湾国家面临的周边安全形势与反恐形势进一步恶化。沙特外交大臣费萨尔亲王谴责胡塞武装的“政变”，强调“也门的安全是沙特和海合会各成员国安全的不可分割的组成部分”。2015年2月7日，海合会发表声明说，海合会国家的安全与也门局势息息相关，海合会国家将采取一切必要措施保护它们的利益。声明还呼吁联合国安理会介入，结束也门的政治动荡。

　　此外，也门处于红海和亚丁湾之间的重要战略位置，临近世界最繁忙航道。亚丁湾及其曼德海峡是全球交通战略咽喉之一，是海湾石油输往欧洲和北美的主要海上通道，也是欧亚运输的主要通道。据统计，8%的全球货物贸易要经由亚丁湾，其中包括占全球4%的石油及石油产品贸易。也门局势失控，尤其是恐怖势力不断向红海沿岸扩张，将对亚丁及亚丁湾航运安全构成严重威胁，还可能危及到亚丁湾打击海盗与非法移民的努力。

　　[1]指“阿拉伯之春”爆发后，也门总统萨利赫在大规模抗议的压力下，被迫接受海湾合作委员会的调解方案，主动下台，将总统权力移交给副总统哈迪，这一和平移交权力的政权过渡模式，明显不同于突尼斯模式、埃及模式以及利比亚模式，因此被称为“也门模式”。

　　[2]也门90%以上人口为穆斯林。其中，逊尼派占60%-65%，什叶派占35%-40%，而什叶派信徒中主要属于栽德派（又称宰德派、五伊玛目派）。长期以来，栽德派一直抱怨在也门遭到系统性歧视。

　　[3]新宪法草案规定，也门为联邦制国家，全国分为六个联邦州，四个在南方，两个在北方。胡塞武装坚持国家分为南北两个联邦州，并获得北部联邦州的控制权。

　　[4]“海湾国家大幅减少在也投资”，中国驻也门亚丁总领事馆经商室网站，2015年2月16日。

　　唐志超／文