英国金融监管改革的新发展-以银行业改革为中心
- 来源:银行家
- 关键字:英国,金融,监管,改革
- 发布时间:2010-07-22 15:41
英国金融监管体制的发展沿革
传统的金融监管体制：金融大爆炸之前
英国金融业发展历史悠久，经历了1644年世界上第一家商业银行英格兰银行的成立，到1844年通过《皮尔条约》赋予英格兰银行履行中央银行的职能，再到20世纪40年代英格兰银行开始履行中央银行监管职能这一漫长历史过程。但在20世纪70年代以前，英国对金融业监管采取的是金融机构自律管理为主、英格兰银行监管为辅，此时的监管主要是“道义劝说”、“君子协定”等非制度化方式。随着金融交易范围的扩大，金融市场日益活跃，这种放任式的金融监管体制不断暴露出危机。1973？1975年，英国银行业发生危机，导致《1979银行法》的出台，标志着英国金融监管开始向法制化与规范化迈进。1984年10月英国发生了约翰逊·马休银行倒闭事件，标志着英国松散的监管体制的失败，这迫使英国政府改变立场，1984年11月成立了由英格兰银行行长任主席的雷·皮姆·巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，后来又相继颁布了1986年《金融服务法》及《1987银行法》，对英国的金融监管体系实施了重大变革，即“金融大爆炸”，标志着英国金融业由分业经营向混业经营的转变。
现行的金融监管体制概况
到了20世纪90年代，英国又爆发了一系列具有重大影响的金融事件，如巴林银行破产、国民西敏寺银行危机等，最终迫使英国当局于1997年5月提出了改革金融监管体制的方案，其内容主要是立法赋予英格兰银行独立地位，规定其独立负责货币政策；把英格兰银行的银行监管职能独立出来，新成立一个全能金融监管机构，即金融服务局（Financial Service Authority，以下简称FSA），将银行业监管与投资服务业监管一并纳入监管范围。到了2000年6月，英国颁布了《2000金融市场与服务法》（Financial Services and Markets Act 2000，以下简称FSMA），从法律上进一步明确了FSA与金融机构的权利义务及相应责任，统一了监管标准，规范了金融市场运作，是英国规范金融业的一部“基本法”。
FSA的目标。FSA作为一个综合全能的金融监督管理机构，掌管所有金融组织，目的在于提升监管效率，保障消费者权益，并改善受监管单位之金融服务。依据FSMA的规定，FSA的具体目标主要包括：（1）维护市场信心。不仅需要确保金融系统的稳定性，而且应维护公众对该稳定性的合理预期。（2）促进公众知悉。FSA有责任及时向公众披露金融市场及产品的信息，纠正消费者对一些金融产品及服务的误解。（3）保护消费者，这是FSA的中心任务。FSA要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明。另外，当遇到银行或金融企业经营不善而倒闭时，FSA要尽量让消费者得到应得的补偿。强调特别注重保护在信息、专业知识等方面处于弱势的小投资者。（4）减少金融犯罪。FSA严密监管银行等金融机构的活动，防止并惩罚舞弊及经营不诚实的现象以及金融市场上传导错误信息或以虚假信息谋利的行为。FSA将三类金融犯罪行为列为重点防范的对象，即洗钱、金融欺诈、刑事方面的市场不当行为。
FSA与财政部及英格兰银行的关系。FSA虽有很大的独立性，但它与英格兰银行及财政部也有很多密切的关系：（1）财政部可以代表政府向FSA提出具体要求，要求FSA执行一些国际义务。比如，英国是欧盟成员国，如欧盟出台了新的金融监管规定，政府通过财政部要求FSA执行。（2）财政部有权派人调查FSA的运行效率。FSA虽然是唯一的监管机构，但企业也可以对FSA的裁决提出抗诉。出现这种情况时，就要由财政部委派调查官员（Ombudsman）来重新调查，进行调停。财政部委派的调查小组由财政部官员及社会知名人士组成，他们的判决为终审。（3）财政部、英格兰银行与FSA之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，FSA的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。如果FSA对货币政策有意见，可以到会发表。如果双方意见不一，交由财政部长裁决。
金融危机催生英国金融监管改革的新发展
此次金融危机促使英国政府开始进行新一轮的金融监管改革，设立专门机构，强化金融稳定目标，高度重视对系统性风险的监管，是英国当前金融监管体制的新发展。2008年2月，《2008银行（特别条款）法》提供了临时权力让政府处理倒闭银行，用于解决北岩，布拉德福德和彬格莱以及两个冰岛银行在英国子公司的问题.2009年2月，英国议会通过了《2009银行法》，该法案的出台主要是为了加强银行业的监管，维护银行业的稳定。2009年7月8日，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书，分析了全球金融市场现状、现有应对危机的措施以及导致危机爆发的根源等等，并在此基础上提出了一系列改革方案。此次英国金融监管改革的内容主要体现在《2009银行法》和《改革金融市场》白皮书中。
《2009银行法》的主要内容
《2009银行法》的主要内容是完善金融服务赔偿计划（Financial Services Compensation Scheme，以下简称FSCS），设立特别决议机制（Special Resolution Regime，以下简称SRR），强化稳定金融目标，并规定了银行出现危机后的处理办法；建立一个新的金融稳定委员会（Financial Stability Committee，以下简称FSC），同时计划授予央行在动荡市况中保持市场稳定的法定责任，以便在危机时及时做出反应。
完善金融服务赔偿计划（FSCS）。基于《2000金融服务与市场法》设立的FSCS，在《2009银行法》中作了大量修改。如在《2000金融服务与市场法》第214条中增加应急基金、在第223条中增加国民贷款基金投资等。
建立特别决议机制SRR。SRR的建立主要是为了当银行业出现各种危机时，规定相关处理办法。它的运行由英格兰银行、财政部和FSA共同发挥作用。SRR具体由三个方面构成：
（1）三种稳定手段。一是私人部门购买，它是指把问题银行的全部或部分业务出售给其他私人购买者；二是过桥银行受让，指的是由英格兰银行设立一家全资拥有的公司，即过桥银行，把问题银行的全部或部分业务转让给该公司；三是暂时性国有化，接受问题银行业务的公司必须是财政部指定或全资所有的。该三项手段关于股份和其他财产业务的转让有明确规定，私人部门购买、过桥银行受让中的财产转让由英格兰银行决定实施，而暂时性国有化手段中财产转让必须由财政部决定，因为其动用的是政府公共资金。
（2）银行破产程序。该部分规定的主要是银行破产清算程序。其重要特征是当法院决定银行进入破产程序后，指定一个清算人，由该清算人负责安排该破产银行的适格存款人把账户转移或者从FSCS中获得赔偿，清算完毕后由清算人注销终止该银行。
（3）银行接管程序。该程序被用于私人部门购买和过桥银行受让两种手段中，当接收英格兰银行申请后，法院指定一个专门的银行接管者，该接管者被要求确保该银行的不出售或不转让部分（“剩余银行”）能够提供相应服务和便利，以保证私人部门购买者或者受让的过桥银行有效运作。
扩大英格兰银行权利，新设FSC。规定英格兰银行的一个重要目标是与财政部和FSA一起保护和增强英国金融系统的稳定性，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。新设立金融稳定委员会，该委员会由英格兰银行行长、两位副行长和四位非执行理事组成。FSC的主要作用是提供与维护金融稳定相关的建议、约束英格兰银行维稳权的使用以及控制英格兰银行在银行间支付系统中的操作等。
《改革金融市场》白皮书的主要内容
在白皮书中政府针对“特纳报告”做出了正式回应：即对金融危机的爆发做出深入分析，并且确定了一些急需监管改革的关键领域，以应对全球银行危机。在“特纳报告”的基础上，白皮书强调深入广泛的银行监管改革，以加强英国银行业和其他金融部门。
关于《改革金融市场》白皮书的主要内容有：
明确改革目的。白皮书关于此次金融监管改革提出了具体的目的，即加强金融监管以适应不断发展变化的市场；减少破产金融企业的影响，避免波及到剩余金融部门和更广泛的经济部门；增强金融市场中消费者的信心；提高金融市场的效率和竞争；加强监管者队伍和国际监管框架。
改革监管机构。这一措施主要包括四个方面：
（1）常规机构间合作安排的正式化。这主要包括两个方面。一是新设立金融稳定理事会（the Council for Financial Stability 简称CFS），以取代原先的常委会。该理事会由财政部、英格兰银行和FSA三方构成，由英国财政大臣担任主席。新理事会的目标是分析和检查英国经济金融稳定中出现的风险，协调三方做出适当反应。CFS每年定期召开会议，讨论当局对系统性风险的评估和考虑采取相应的行动。CFS也会在必要时会面讨论特定部门和行业的涉及金融稳定的风险，并协调和干预监管行动。二是创建民主问责制，在公共政策制定和执行时，政府将讨论设立关于CFS的民主问责制，该机制可能通过更广泛的议会审查来实现。
（2）增强FSA的治理安排和法律框架。白皮书提出，政府将重新审查FSA的法定目标和治理，以便支持FSA集中于审慎性监管、系统层面风险和提供一个清晰的立法权限来采取行动维护金融稳定。改革的其中一个目标是让FSA在监管层面考虑更加广泛的欧洲甚至全球金融稳定的影响。
（3）扩大FSA的权力。在原有授权的基础上，白皮书提出应给予FSA新的权力，主要有允许FSA制定相应规章；修改FSMA以确保FSA能使用自己的主动许可变化和干预权；在个人和企业管理方面有权终止、吊销采取不当行为的个人或企业，有权惩罚未经FSA批准而行使控制性功能的个人；修改FSMA以便FSA采取紧急行动来限制卖空以及相应披露等。
（4）增强FSCS的作用。政府认为当银行业出现危机时，FSCS能够有效地发挥作用。其作用主要有三点：作为其他成员国的存款保证计划在英国的单一联系点；当另外国家的赔偿计划需要向英国金融服务企业的顾客赔偿时，作为代理人出面应对；当赔偿协议确定好后作为支付代理人，把赔偿金支付给本国金融服务企业的顾客。在新权力之下，FSCS不一定要使用自由资金（或者提高税收）来支付赔偿，赔偿资金将由另外的计划或者有义务支付赔偿的个人提供，而且FSCS也不用忍受因为这项工作而增加的额外管理成本。
培育竞争市场。为了培养富有竞争的金融市场，更好地为消费者服务，白皮书建议应当在提高FSA的消费者能力和快速有效赔偿（通过监管者或者法院）等方面推进改革。
控制系统性风险。系统性风险是政府进行干预的重要方面。当前金融服务与市场趋于复杂化、国际化，尤其是大型跨国金融机构的出现，金融风险一旦发生，甚至危及整个金融体系，很难通过市场主体自己解决。关于系统性风险，白皮书提出，首先从观念上，各监管者和英格兰银行需要一道工作，把金融系统当成一个整体看待。提出的具体措施有：加强审慎性监管，提高金融机构风险暴露的透明度，强化市场约束机制；强化具有系统重要性的批发金融市场的功能，尤其是证券和衍生品市场的监管；强化FSA在监控、评估和降低由于金融体系中的相互关联所导致的系统性风险方面的职能；抑制过度信用条件和风险承担行为，以降低金融传染风险；确保银行对经济波动更加富有弹性，避免加剧经济下滑。
加强金融消费者利益保护。白皮书提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供高度透明的金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融产品和服务，消费者有权提起代表诉讼，追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护做进一步的改进。
加强国际和欧洲监管合作。英国作为全球金融中心，其金融风险的来源不仅包括本国，还来自于外部，为此白皮书从下列几个方面提出了强化国际，尤其是欧洲的金融监管合作：通过统一的监管标准和措施来提高各国金融监管的水平，防范监管套利所带来的金融风险；加强以金融稳定委员会为核心的国际金融监管体系的建设；欧洲金融一体化的发展使得其内部金融风险传染的可能性大大增加，因此欧洲范围内的金融监管合作需要得到特别的强调；作为全球性金融中心，FSA的金融监管需要有国际视角；加强跨境监管合作，加强国际金融风险预警系统的建设。
英国最新金融监管改革的特点及趋势
鉴于《2009银行法》和《改革金融市场》白皮书的分析，笔者归纳出英国最新金融监管改革的几个特点和趋势：
完善监管体系，强化金融稳定。白皮书将本次金融危机的爆发归咎于银行机构不负责任的经营活动而非政府监管不利。在此旨意主导下，政府全面维护现有“三驾马车”的体系--即英格兰银行、财政部和FSA，着重扩大FSA权限。因此英国在监管改革中，坚持综合监管模式，改革主要是通过新设机构或者扩大现有机构监管职能来推进。
强调审慎性监管，控制系统性风险。经济全球化带来的金融全球化，使得各国金融机构间的关联交叉业务急剧增加，大大提高了金融风险的传染性，由此带来的系统性风险不可忽视。始于美国的次贷危机，蔓延至美国金融业各部门，并波及到世界各地。尤其是证券和其他金融衍生产品的飞速发展，一旦发生风险，往往涉及全世界的金融部门和个人购买者，而这又是以前监管相对缺失的部分，这些都要求强调系统性风险控制方面的审慎性监管。
完善金融市场，保护消费者利益。金融监管改革的重要目的就是维护金融稳定，促进经济健康发展，为金融消费者提供更好的服务和产品。这就需要一个健全完善的金融市场，加强市场公平有序竞争，加强信息披露，提高金融消费品的透明度，保障消费者的知情权和选择权。
英国金融监管改革新发展对我国的启示
我国作为一个金融业还处于发展完善中的大国，对于金融危机前后各国的金融监管改革必须予以高度关注和深入研究，并结合本国国情，取长补短。而作为综合监管模式最具代表性国家的英国的最新改革动向，尤其是英国此次改革的主要任务是银行业监管问题，对于银行业在整个金融业中占较大的比重我国有着重要的借鉴意义。
英国最新金融监管改革对于我国的借鉴意义最根本在于：综合监管模式虽然在此次危机中受到很大冲击，暴露出一些问题，但该模式仍然是未来金融监管改革的国际趋势，且英国最新监管改革已丰富和完善了这一模式，作为后发国家的我国，可以考虑逐步建立综合金融监管体制。
在具体的监管理念和措施上，我们应当做好以下几个方面：
采取更加审慎性的监管、注意系统性风险的控制。我国金融监管部门，尤其是银监会、证监会，应采取更加审慎性、前瞻性的监管策略，在信贷投放、证券和金融衍生品的创设中，严格遵守规则制度。在审慎性监管原则的指导下，把整个金融业看成一个综合整体，时刻保持系统性风险意识，注意单个或部分金融产品和服务在不断放大的杠杆比率情况下可能产生的连锁反应和扩散性影响。
扩大央行维护金融稳定的权力。金融是经济的命脉，而央行更是整个金融体系的核心。根据我国现有金融监管体制和2003年12月新修订的《中国人民银行法》，中国人民银行主要有“制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务”三大支柱职能。其中“维护金融稳定”取代了原有的“金融监管职能”，单列为央行三大支柱职能之一，这是改革以来第一次明确将“维护金融稳定”的责任交由一个部门承担。央行职能调整后，无论从社会还是金融工作自身来看，金融稳定才是重中之重。我国虽在监管理论层面确定了央行的金融维稳权，但其在实践操作层面的手段工具还主要局限于银行业部门，应在立法和实践层面，赋予央行更大的权力，管理银行、证券、保险、信托等各金融部门与金融稳定相关的事务。
建立央行主导下的正式工作联络机制，处理好央行与其他监管机构之间的关系。我国当前的监管机构包括财政部、中国人民银行、银监会、证监会和保监会。财政部关于维护金融稳定方面没有具体规定，其主要着眼于宏观政策下的指导；中国人民银行主要负责货币政策、维护金融稳定、提供金融服务；另外三个机构负责各自的分业监管职能。我国在2004年颁布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了三大金融监管机构各自的职责，三方在信息收集与交流的相互合作，以及“监管联席会议”的工作机制。但是，“监管联系会议”的性质只是议事机构，其权威和工作效率值得怀疑。实际部门中大多数人认为《备忘录》并没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策和做出决策，更谈不上执行。因此我们应当建立日常的、正式的工作联络机制，在央行的主导下，定期召开会议，沟通共享信息，对当下的金融稳定情况作出判断并采取相应对策。
建立我国金融业尤其是银行的特别决议机制。英国《2009银行法》的第一部分就提出建立银行业的特别决议机制，当银行出现危机后，根据该机制采取相应对策，妥善处理银行破产和接管带来的一系列问题。银行危机是对金融安全的最大威胁与破坏，建立规范的法律化危机救助制度对提高危机应对能力与效率，确保金融安全具有重要意义。对于我国的银行业监管改革，建议应当从改革最后贷款人制度、完善银行接管与并购制度、建立存款保险制度等方面进行着手。
完善我国金融市场体系建设，保障消费者和投资者利益。完善体系建设，首先应当完善金融市场法律法规，明确各监管机构的职能分工，解决金融法律规则供给机制的混乱状态，特别是在衍生品方面，国家至今还没有相应的法律法规出台，有必要加快立法来规范相应市场行为。深交所于2009年8月28日发布了《深圳证券交易所上市公司信息披露操作指引第8号--衍生品投资》，这是一个很好的开始。而在完善市场体系的过程中，要把保障消费者和投资者利益摆在重要位置。作为市场的另一方参与者，消费者和投资者的群体涵盖人数多，影响范围广，且处于弱势地位，而保护主体利益原则作为金融法律的一大基本原则，也确定了必须倾斜保护消费者和投资者的利益。因此我们应加快完善金融立法，发展多层次的金融市场，建立完善的金融市场体系，为消费者和投资者提供稳定、透明、全面的金融产品和服务。
(作者单位：中国人民大学法学院)
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传统的金融监管体制：金融大爆炸之前
英国金融业发展历史悠久，经历了1644年世界上第一家商业银行英格兰银行的成立，到1844年通过《皮尔条约》赋予英格兰银行履行中央银行的职能，再到20世纪40年代英格兰银行开始履行中央银行监管职能这一漫长历史过程。但在20世纪70年代以前，英国对金融业监管采取的是金融机构自律管理为主、英格兰银行监管为辅，此时的监管主要是“道义劝说”、“君子协定”等非制度化方式。随着金融交易范围的扩大，金融市场日益活跃，这种放任式的金融监管体制不断暴露出危机。1973？1975年，英国银行业发生危机，导致《1979银行法》的出台，标志着英国金融监管开始向法制化与规范化迈进。1984年10月英国发生了约翰逊·马休银行倒闭事件，标志着英国松散的监管体制的失败，这迫使英国政府改变立场，1984年11月成立了由英格兰银行行长任主席的雷·皮姆·巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，后来又相继颁布了1986年《金融服务法》及《1987银行法》，对英国的金融监管体系实施了重大变革，即“金融大爆炸”，标志着英国金融业由分业经营向混业经营的转变。
现行的金融监管体制概况
到了20世纪90年代，英国又爆发了一系列具有重大影响的金融事件，如巴林银行破产、国民西敏寺银行危机等，最终迫使英国当局于1997年5月提出了改革金融监管体制的方案，其内容主要是立法赋予英格兰银行独立地位，规定其独立负责货币政策；把英格兰银行的银行监管职能独立出来，新成立一个全能金融监管机构，即金融服务局（Financial Service Authority，以下简称FSA），将银行业监管与投资服务业监管一并纳入监管范围。到了2000年6月，英国颁布了《2000金融市场与服务法》（Financial Services and Markets Act 2000，以下简称FSMA），从法律上进一步明确了FSA与金融机构的权利义务及相应责任，统一了监管标准，规范了金融市场运作，是英国规范金融业的一部“基本法”。
FSA的目标。FSA作为一个综合全能的金融监督管理机构，掌管所有金融组织，目的在于提升监管效率，保障消费者权益，并改善受监管单位之金融服务。依据FSMA的规定，FSA的具体目标主要包括：（1）维护市场信心。不仅需要确保金融系统的稳定性，而且应维护公众对该稳定性的合理预期。（2）促进公众知悉。FSA有责任及时向公众披露金融市场及产品的信息，纠正消费者对一些金融产品及服务的误解。（3）保护消费者，这是FSA的中心任务。FSA要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明。另外，当遇到银行或金融企业经营不善而倒闭时，FSA要尽量让消费者得到应得的补偿。强调特别注重保护在信息、专业知识等方面处于弱势的小投资者。（4）减少金融犯罪。FSA严密监管银行等金融机构的活动，防止并惩罚舞弊及经营不诚实的现象以及金融市场上传导错误信息或以虚假信息谋利的行为。FSA将三类金融犯罪行为列为重点防范的对象，即洗钱、金融欺诈、刑事方面的市场不当行为。
FSA与财政部及英格兰银行的关系。FSA虽有很大的独立性，但它与英格兰银行及财政部也有很多密切的关系：（1）财政部可以代表政府向FSA提出具体要求，要求FSA执行一些国际义务。比如，英国是欧盟成员国，如欧盟出台了新的金融监管规定，政府通过财政部要求FSA执行。（2）财政部有权派人调查FSA的运行效率。FSA虽然是唯一的监管机构，但企业也可以对FSA的裁决提出抗诉。出现这种情况时，就要由财政部委派调查官员（Ombudsman）来重新调查，进行调停。财政部委派的调查小组由财政部官员及社会知名人士组成，他们的判决为终审。（3）财政部、英格兰银行与FSA之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，FSA的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。如果FSA对货币政策有意见，可以到会发表。如果双方意见不一，交由财政部长裁决。
金融危机催生英国金融监管改革的新发展
此次金融危机促使英国政府开始进行新一轮的金融监管改革，设立专门机构，强化金融稳定目标，高度重视对系统性风险的监管，是英国当前金融监管体制的新发展。2008年2月，《2008银行（特别条款）法》提供了临时权力让政府处理倒闭银行，用于解决北岩，布拉德福德和彬格莱以及两个冰岛银行在英国子公司的问题.2009年2月，英国议会通过了《2009银行法》，该法案的出台主要是为了加强银行业的监管，维护银行业的稳定。2009年7月8日，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书，分析了全球金融市场现状、现有应对危机的措施以及导致危机爆发的根源等等，并在此基础上提出了一系列改革方案。此次英国金融监管改革的内容主要体现在《2009银行法》和《改革金融市场》白皮书中。
《2009银行法》的主要内容
《2009银行法》的主要内容是完善金融服务赔偿计划（Financial Services Compensation Scheme，以下简称FSCS），设立特别决议机制（Special Resolution Regime，以下简称SRR），强化稳定金融目标，并规定了银行出现危机后的处理办法；建立一个新的金融稳定委员会（Financial Stability Committee，以下简称FSC），同时计划授予央行在动荡市况中保持市场稳定的法定责任，以便在危机时及时做出反应。
完善金融服务赔偿计划（FSCS）。基于《2000金融服务与市场法》设立的FSCS，在《2009银行法》中作了大量修改。如在《2000金融服务与市场法》第214条中增加应急基金、在第223条中增加国民贷款基金投资等。
建立特别决议机制SRR。SRR的建立主要是为了当银行业出现各种危机时，规定相关处理办法。它的运行由英格兰银行、财政部和FSA共同发挥作用。SRR具体由三个方面构成：
（1）三种稳定手段。一是私人部门购买，它是指把问题银行的全部或部分业务出售给其他私人购买者；二是过桥银行受让，指的是由英格兰银行设立一家全资拥有的公司，即过桥银行，把问题银行的全部或部分业务转让给该公司；三是暂时性国有化，接受问题银行业务的公司必须是财政部指定或全资所有的。该三项手段关于股份和其他财产业务的转让有明确规定，私人部门购买、过桥银行受让中的财产转让由英格兰银行决定实施，而暂时性国有化手段中财产转让必须由财政部决定，因为其动用的是政府公共资金。
（2）银行破产程序。该部分规定的主要是银行破产清算程序。其重要特征是当法院决定银行进入破产程序后，指定一个清算人，由该清算人负责安排该破产银行的适格存款人把账户转移或者从FSCS中获得赔偿，清算完毕后由清算人注销终止该银行。
（3）银行接管程序。该程序被用于私人部门购买和过桥银行受让两种手段中，当接收英格兰银行申请后，法院指定一个专门的银行接管者，该接管者被要求确保该银行的不出售或不转让部分（“剩余银行”）能够提供相应服务和便利，以保证私人部门购买者或者受让的过桥银行有效运作。
扩大英格兰银行权利，新设FSC。规定英格兰银行的一个重要目标是与财政部和FSA一起保护和增强英国金融系统的稳定性，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。新设立金融稳定委员会，该委员会由英格兰银行行长、两位副行长和四位非执行理事组成。FSC的主要作用是提供与维护金融稳定相关的建议、约束英格兰银行维稳权的使用以及控制英格兰银行在银行间支付系统中的操作等。
《改革金融市场》白皮书的主要内容
在白皮书中政府针对“特纳报告”做出了正式回应：即对金融危机的爆发做出深入分析，并且确定了一些急需监管改革的关键领域，以应对全球银行危机。在“特纳报告”的基础上，白皮书强调深入广泛的银行监管改革，以加强英国银行业和其他金融部门。
关于《改革金融市场》白皮书的主要内容有：
明确改革目的。白皮书关于此次金融监管改革提出了具体的目的，即加强金融监管以适应不断发展变化的市场；减少破产金融企业的影响，避免波及到剩余金融部门和更广泛的经济部门；增强金融市场中消费者的信心；提高金融市场的效率和竞争；加强监管者队伍和国际监管框架。
改革监管机构。这一措施主要包括四个方面：
（1）常规机构间合作安排的正式化。这主要包括两个方面。一是新设立金融稳定理事会（the Council for Financial Stability 简称CFS），以取代原先的常委会。该理事会由财政部、英格兰银行和FSA三方构成，由英国财政大臣担任主席。新理事会的目标是分析和检查英国经济金融稳定中出现的风险，协调三方做出适当反应。CFS每年定期召开会议，讨论当局对系统性风险的评估和考虑采取相应的行动。CFS也会在必要时会面讨论特定部门和行业的涉及金融稳定的风险，并协调和干预监管行动。二是创建民主问责制，在公共政策制定和执行时，政府将讨论设立关于CFS的民主问责制，该机制可能通过更广泛的议会审查来实现。
（2）增强FSA的治理安排和法律框架。白皮书提出，政府将重新审查FSA的法定目标和治理，以便支持FSA集中于审慎性监管、系统层面风险和提供一个清晰的立法权限来采取行动维护金融稳定。改革的其中一个目标是让FSA在监管层面考虑更加广泛的欧洲甚至全球金融稳定的影响。
（3）扩大FSA的权力。在原有授权的基础上，白皮书提出应给予FSA新的权力，主要有允许FSA制定相应规章；修改FSMA以确保FSA能使用自己的主动许可变化和干预权；在个人和企业管理方面有权终止、吊销采取不当行为的个人或企业，有权惩罚未经FSA批准而行使控制性功能的个人；修改FSMA以便FSA采取紧急行动来限制卖空以及相应披露等。
（4）增强FSCS的作用。政府认为当银行业出现危机时，FSCS能够有效地发挥作用。其作用主要有三点：作为其他成员国的存款保证计划在英国的单一联系点；当另外国家的赔偿计划需要向英国金融服务企业的顾客赔偿时，作为代理人出面应对；当赔偿协议确定好后作为支付代理人，把赔偿金支付给本国金融服务企业的顾客。在新权力之下，FSCS不一定要使用自由资金（或者提高税收）来支付赔偿，赔偿资金将由另外的计划或者有义务支付赔偿的个人提供，而且FSCS也不用忍受因为这项工作而增加的额外管理成本。
培育竞争市场。为了培养富有竞争的金融市场，更好地为消费者服务，白皮书建议应当在提高FSA的消费者能力和快速有效赔偿（通过监管者或者法院）等方面推进改革。
控制系统性风险。系统性风险是政府进行干预的重要方面。当前金融服务与市场趋于复杂化、国际化，尤其是大型跨国金融机构的出现，金融风险一旦发生，甚至危及整个金融体系，很难通过市场主体自己解决。关于系统性风险，白皮书提出，首先从观念上，各监管者和英格兰银行需要一道工作，把金融系统当成一个整体看待。提出的具体措施有：加强审慎性监管，提高金融机构风险暴露的透明度，强化市场约束机制；强化具有系统重要性的批发金融市场的功能，尤其是证券和衍生品市场的监管；强化FSA在监控、评估和降低由于金融体系中的相互关联所导致的系统性风险方面的职能；抑制过度信用条件和风险承担行为，以降低金融传染风险；确保银行对经济波动更加富有弹性，避免加剧经济下滑。
加强金融消费者利益保护。白皮书提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供高度透明的金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融产品和服务，消费者有权提起代表诉讼，追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护做进一步的改进。
加强国际和欧洲监管合作。英国作为全球金融中心，其金融风险的来源不仅包括本国，还来自于外部，为此白皮书从下列几个方面提出了强化国际，尤其是欧洲的金融监管合作：通过统一的监管标准和措施来提高各国金融监管的水平，防范监管套利所带来的金融风险；加强以金融稳定委员会为核心的国际金融监管体系的建设；欧洲金融一体化的发展使得其内部金融风险传染的可能性大大增加，因此欧洲范围内的金融监管合作需要得到特别的强调；作为全球性金融中心，FSA的金融监管需要有国际视角；加强跨境监管合作，加强国际金融风险预警系统的建设。
英国最新金融监管改革的特点及趋势
鉴于《2009银行法》和《改革金融市场》白皮书的分析，笔者归纳出英国最新金融监管改革的几个特点和趋势：
完善监管体系，强化金融稳定。白皮书将本次金融危机的爆发归咎于银行机构不负责任的经营活动而非政府监管不利。在此旨意主导下，政府全面维护现有“三驾马车”的体系--即英格兰银行、财政部和FSA，着重扩大FSA权限。因此英国在监管改革中，坚持综合监管模式，改革主要是通过新设机构或者扩大现有机构监管职能来推进。
强调审慎性监管，控制系统性风险。经济全球化带来的金融全球化，使得各国金融机构间的关联交叉业务急剧增加，大大提高了金融风险的传染性，由此带来的系统性风险不可忽视。始于美国的次贷危机，蔓延至美国金融业各部门，并波及到世界各地。尤其是证券和其他金融衍生产品的飞速发展，一旦发生风险，往往涉及全世界的金融部门和个人购买者，而这又是以前监管相对缺失的部分，这些都要求强调系统性风险控制方面的审慎性监管。
完善金融市场，保护消费者利益。金融监管改革的重要目的就是维护金融稳定，促进经济健康发展，为金融消费者提供更好的服务和产品。这就需要一个健全完善的金融市场，加强市场公平有序竞争，加强信息披露，提高金融消费品的透明度，保障消费者的知情权和选择权。
英国金融监管改革新发展对我国的启示
我国作为一个金融业还处于发展完善中的大国，对于金融危机前后各国的金融监管改革必须予以高度关注和深入研究，并结合本国国情，取长补短。而作为综合监管模式最具代表性国家的英国的最新改革动向，尤其是英国此次改革的主要任务是银行业监管问题，对于银行业在整个金融业中占较大的比重我国有着重要的借鉴意义。
英国最新金融监管改革对于我国的借鉴意义最根本在于：综合监管模式虽然在此次危机中受到很大冲击，暴露出一些问题，但该模式仍然是未来金融监管改革的国际趋势，且英国最新监管改革已丰富和完善了这一模式，作为后发国家的我国，可以考虑逐步建立综合金融监管体制。
在具体的监管理念和措施上，我们应当做好以下几个方面：
采取更加审慎性的监管、注意系统性风险的控制。我国金融监管部门，尤其是银监会、证监会，应采取更加审慎性、前瞻性的监管策略，在信贷投放、证券和金融衍生品的创设中，严格遵守规则制度。在审慎性监管原则的指导下，把整个金融业看成一个综合整体，时刻保持系统性风险意识，注意单个或部分金融产品和服务在不断放大的杠杆比率情况下可能产生的连锁反应和扩散性影响。
扩大央行维护金融稳定的权力。金融是经济的命脉，而央行更是整个金融体系的核心。根据我国现有金融监管体制和2003年12月新修订的《中国人民银行法》，中国人民银行主要有“制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务”三大支柱职能。其中“维护金融稳定”取代了原有的“金融监管职能”，单列为央行三大支柱职能之一，这是改革以来第一次明确将“维护金融稳定”的责任交由一个部门承担。央行职能调整后，无论从社会还是金融工作自身来看，金融稳定才是重中之重。我国虽在监管理论层面确定了央行的金融维稳权，但其在实践操作层面的手段工具还主要局限于银行业部门，应在立法和实践层面，赋予央行更大的权力，管理银行、证券、保险、信托等各金融部门与金融稳定相关的事务。
建立央行主导下的正式工作联络机制，处理好央行与其他监管机构之间的关系。我国当前的监管机构包括财政部、中国人民银行、银监会、证监会和保监会。财政部关于维护金融稳定方面没有具体规定，其主要着眼于宏观政策下的指导；中国人民银行主要负责货币政策、维护金融稳定、提供金融服务；另外三个机构负责各自的分业监管职能。我国在2004年颁布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了三大金融监管机构各自的职责，三方在信息收集与交流的相互合作，以及“监管联席会议”的工作机制。但是，“监管联系会议”的性质只是议事机构，其权威和工作效率值得怀疑。实际部门中大多数人认为《备忘录》并没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策和做出决策，更谈不上执行。因此我们应当建立日常的、正式的工作联络机制，在央行的主导下，定期召开会议，沟通共享信息，对当下的金融稳定情况作出判断并采取相应对策。
建立我国金融业尤其是银行的特别决议机制。英国《2009银行法》的第一部分就提出建立银行业的特别决议机制，当银行出现危机后，根据该机制采取相应对策，妥善处理银行破产和接管带来的一系列问题。银行危机是对金融安全的最大威胁与破坏，建立规范的法律化危机救助制度对提高危机应对能力与效率，确保金融安全具有重要意义。对于我国的银行业监管改革，建议应当从改革最后贷款人制度、完善银行接管与并购制度、建立存款保险制度等方面进行着手。
完善我国金融市场体系建设，保障消费者和投资者利益。完善体系建设，首先应当完善金融市场法律法规，明确各监管机构的职能分工，解决金融法律规则供给机制的混乱状态，特别是在衍生品方面，国家至今还没有相应的法律法规出台，有必要加快立法来规范相应市场行为。深交所于2009年8月28日发布了《深圳证券交易所上市公司信息披露操作指引第8号--衍生品投资》，这是一个很好的开始。而在完善市场体系的过程中，要把保障消费者和投资者利益摆在重要位置。作为市场的另一方参与者，消费者和投资者的群体涵盖人数多，影响范围广，且处于弱势地位，而保护主体利益原则作为金融法律的一大基本原则，也确定了必须倾斜保护消费者和投资者的利益。因此我们应加快完善金融立法，发展多层次的金融市场，建立完善的金融市场体系，为消费者和投资者提供稳定、透明、全面的金融产品和服务。
(作者单位：中国人民大学法学院)
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