万亿政府债转换，能否化解银行业危局？

　　对于银行而言，存量债务置换相当于地方融资平台贷款这类高风险的资产被地方政府债这种低风险的资产置换。在监管多年“降旧控新”的要求和自身的努力下，商业银行的政府融资平台贷款规模呈现逐年递减趋势，不良率也处于较低水平。

　　近年来，随着平台贷款风险的不断积聚，占据地方政府性债务主要部分的融资平台贷款风险的化解将成为银行业金融机构化解资产风险的关键。

　　2014年9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）指出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。今年以来，为缓释地方政府债务的重要政策措施频出。经国务院批准，财政部在3月份下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，并先后出台了地方政府一般债券和专项债券的发行管理办法，允许地方把一部分到期高成本债务转换成地方政府债券。而随后安徽省政府获准发行320亿元债券，成为首个利用人民币1万亿元的债务置换计划来为地方政府到期债务再融资的省份。

　　由于银行很大一部分风险资产集中于地方政府融资平台，债务置换庞大的规模在降低银行风险的同时也间接提高了银行的资本充足率，增加了可贷资金，有望直接缓释银行的风险，给银行的转型发展留出了充足的空间。然而，硬币还有另一面。由于我国债券市场规模相对较小，大量的专项债券发行将抬高债券收益率，货币市场的流动性或将受到一定的冲击。

　　平台贷款风险集聚

　　近年来，占据地方政府性债务主要部分的银行业金融机构融资平台贷款成为地方政府债务风险集聚地。尽管多数上市商业银行在其年报发布会上强调，地方融资平台风险依然可控，但在目前经济下行的大背景下，如何有效缓释地方政府债务的风险压力依然是摆在地方政府、监管部门和金融机构面前的一道不容有失的“必答题”。

　　一、地方政府资金筹措渠道有限，过度使用平台贷款；平台贷款集中到期，贷款回收压力陡增。

　　2008年11月以来，为应对国际金融危机的冲击，我国采取了积极的财政政策，地方政府融资平台贷款得到了快速发展。中央出台4万亿元经济刺激计划，同时由中央代地方政府发行2000亿元的地方政府债券。目前，基层地方政府仍不具备独立的直接融资债务主体资格，债券必须由省级财政代发代还，地方政府筹措资金的渠道受限。同时，《意见》指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，推广使用政府与社会资本合作模式，即PPP模式。但地方政府由于受上级政府的垂直管理，其在运用PPP模式时缺乏自主权，需经一定的行政审批和授权同意，因此难以及时有效、独立自主地与社会资本有效融合。在筹资无方，社会资本难以有效投资到政府相关项目建设的情况下，平台贷款成为地方政府筹措资金的便捷通道。平台贷款的期限以长期为主，大部分在5～15年，2014年以后，地方政府融资平台贷款将集中到期，银行贷款的回收压力陡增。

　　二、地方财政过度依赖土地收益，经济结构不尽合理；经济发展进入新常态，还款来源难保障。

　　地方政府融资平台贷款的第一还款来源是融资平台项目自身收益，第二还款来源是地方政府的财政收入和土地收益。而平台贷款项目大多是无收益项目或低收益项目，整体盈利率低下，地方财政收入和土地收益就成为平台贷款还款的主要保障。随着我国经济从高速增长到中高速增长新常态的转变，各地的税收收入受到影响，地方财政收入增长趋势有所放缓。加之近来房地产业的不景气，直接影响了地方政府的土地出让收益，融资平台贷款的还款来源骤然减少。

　　三、信息不对称，平台贷款风险评估难；监管部门缺乏预警管理机制，易致风险积聚与蔓延。

　　一方面，地方政府融资平台资金被纳入预算外管理，游离于公共监管体系之外，使得财务信息缺乏透明度，银行很难全面掌握了解平台公司的实际负债情况，而其以政府为背景又提高了银行的信任度，导致银行无法对贷款风险作出正确的估计。

　　另一方面，当前金融监管部门对于银行业金融机构贷款在其管理上主要以规模控制为主，即主要监控短期贷款和中长期贷款的规模，但对中长期贷款的期限管理和预警机制缺失，缺乏根据当前金融机构的资本情况定期对未来贷款的期限安排做进一步引导和管理的机制。

　　同时，金融监管部门尚未建立起完善的与地方政府融资平台公司的沟通协商机制，对融资平台贷款的风险状况只能通过银行的报表掌握，难以科学合理评估与度量贷款风险，极易造成风险的积累和蔓延。

　　债务置换银行受益

　　根据审计署提供的数据，截至2013年6月，全国地方性债务余额中，银行贷款余额为10.1万亿元，占全国地方性债务余额的57%。财政部在3月份下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，并先后出台了地方政府一般债券和专项债券的发行管理办法，意在通过不断完善地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险。由于目前银行贷款在地方政府债务结构中的占比较高，此次债务置换对于银行来说，避免了到期贷款成为不良。

　　一、平台贷款总量正在逐年递减。

　　根据财政部的定义，这1万亿元地方政府债务置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。据审计，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府负有偿还责任债务1.86万亿元的53.8%。中国的地方政府债基本等同于国债。此次把存量债务——其中很大一部分是地方融资平台贷款置换成正式发行的地方政府债券，相当于拿中央政府资产负债表置换地方政府资产负债表。

　　对于银行而言，存量债务置换相当于地方融资平台贷款这类高风险的资产被地方政府债这种低风险的资产置换。在监管多年“降旧控新”的要求和自身的努力下，商业银行的政府融资平台贷款规模呈现逐年递减趋势，不良率也处于较低水平。从部分上市银行年报数据来看，工行地方政府融资平台贷款余额3年压缩了三分之一，2014年底余额较2013年底减少了790多亿元，建行地方政府融资平台贷款余额也比2013年年末减少了286.38亿元。还有部分商业银行已经暂停了新增政府平台贷款的审批，对于存量业务也已经在进行排查。

　　二、万亿债务置换将有效释放风险。

　　地方政府债务置换本质上是债务重组和资产证券化。然而，此举对于银行意义重大，信用风险得到极大缓释，毕竟地方政府之前的存量债务主要经由地方融资平台通过银行贷款或信托累积形成。通过这个债务的置换，既可以有效地减轻地方债务的总体压力，有利于控制地方政府融资平台的风险，也有利于商业银行控制总体的风险。同时，在房地产市场持续下滑、税收收入增长乏力的背景下，地方政府还息负担较重，将成本较高、期限较短的债务大规模置换为成本较低、期限较长的债券可以减轻地方财政负担、增强债务可持续性，并有效延缓银行不良贷款的生成速度，银行系统整体资产质量也将随之有所改善。

　　债券置换可以迅速减少银行风险资产规模，并有效提高资本充足率。根据最新披露的年报，目前银行所持有的地方政府债务主要是风险权重为100%的地方政府融资平台贷款，而置换后的有地方政府担保的政府债券，其风险权重仅为20%。根据市场的普遍预计，每置换5万亿元银行贷款，银行的资本充足率将提高0.6%至0.7%。如此一来，银行的资本充足率水平将大幅提高。

　　三、债务置换让银行转型空间增大。

　　尽管从利率角度来看，债务置换可能侵蚀银行的盈利能力，但100%风险权重的压力以及目前银行不良贷款率不断提高的背景下，债务置换不仅能为银行有效减压，其对银行的潜在利益贡献更是不容忽视。目前，地方政府债务主要为银行贷款和信托贷款，资产的流动性相对较差。而置换后，地方政府债券不同于银行贷款，债券投资不属于贷存比计算范围。因此，如果将贷款置换为债券，银行的贷存比将有效降低，由此银行将释放出巨大的有效信贷能力，这无疑为银行参与“一带一路”、长江经济带等国家重大战略规划留出了空间。业内专家预计，每置换5万亿元贷款，银行体系贷存比将降低4个百分点。尤其是对贷存比已经接近监管红线的全国性股份制银行更是意义重大。

　　此外，银行贷款或类信贷资产转变为债券后，由于其可以直接在市场上交易，流动性将大大提高，银行体系的整体流动性风险也将得以有效释放。置换债券由于有中央政府信用担保，且流动性较高，因而完全具备以此为合格抵押品，随时向中央银行申请抵押补充贷款（PSL）和中期借贷便利（MLF）的可能。由此，银行资产周转率有望显著提升，整体负债成本下降的机制将形成，对银行的净资产收益率形成正向效果。

　　巨债置换仍存难点

　　虽然置换债券的决定已经出台，但债券何时发放，资金能否及时到位，在一定程度上会影响到期平台贷款的及时偿还。据了解，一笔债券从准备到发行时限在3个月到半年左右。这意味着，地方政府置换存量债务的债券发行工作最早也要在今年6月中旬才能“落地”。而按照银行贷款分期偿还的原则，这期间，平台贷款将陆续按月到期。

　　一、流动性和收益将面临考验。

　　尽管债务置换已作为解决地方政府债务问题和化解银行风险的举措开始实施，但不可忽视的是，1万亿元的地方政府债置换对我国目前的债券市场也将造成不小的冲击。由于目前我国债券市场规模相对较小，2014年全年包括平台债在内的企业债券共发行4万多亿元，净发行量仅5560亿元，如果今年再发行1万亿元地方政府债——虽然募集资金是用于偿还存量债务本金、置换过程中并不会产生债务净增，但如此巨大的债券供给规模或将全面推高债券市场的收益率。

　　与此同时，在风险得以缓释的同时，银行等收益却面临减少的尴尬。地方政府负有偿还责任的债务规模至少达11万亿元，平均利率为6.5%至7%。而相比之下，目前3年至5年期城投债收益率仅为4.7%左右。因此，如果置换10万亿元存量债务，每年地方政府利息负担将有望减少3000亿元，但也同时意味着银行和信托系统的潜在收益相应减少。

　　此外，尽管债务置换或许是一个双赢的解决方案，但银行并没有充足的资金去购买大量的地方政府债券，因为置换有一个新发和到期的时间差，时间的错配可能造成货币市场资金利率的剧烈振荡。为此，央行有必要在债券发行时提供足够的流动性支持，以压低银行间市场利率，避免利率不必要的攀升，并在置换结束之后调整银行放贷规模以避免信贷过度扩张。

　　二、银行配置规模或存不确定性。

　　目前，银行间债券市场占全部债券市场的95%，其中三分之二的债券由银行持有，而新发的置换债券被认为多数仍将需要银行等金融机构来埋单。今年虽然政策上鼓励社保基金、企业年金等投资地方政府债券，但拿社保基金来讲，虽然企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%，但按1.5万亿元的规模估算，最多能投资地方债的也就是3000亿元左右，所以“大头”依然是要靠银行的资金。

　　那么，银行究竟会有多少资金来配置置换债券呢？银行配置置换债券还取决于各家银行整体的流动性、资产组合、期限管理以及可用于投资的额度等。从银行的资产配置来看，一部分是信贷资产，另一部分就是可投资的债券类，银行每年要保证一定规模的信贷投放，还要略有增长，因此配置债券的规模可能有限。债务置换的最终效果如何，可能还需要央行货币政策的支持。同时，财政部也多次表示，要“鼓励符合条件的机构投资者和个人购买专项债券”，但具体的“鼓励措施”仍未出台。也正基于此，不少银行依然在等待政策细则。

　　三、债券市场压力将成长期化。

　　按照设想，今年1万亿元的债务置换额度仅仅是个开始。据财政部部长楼继伟此前在博鳌论坛上透露，在全国人大评估通过后，财政部可能进行更多债务置换。但地方政府债置换规模的扩大，在增加地方政府债供给的同时，也对利率债供需结构造成冲击。有机构测算，去年国债、地方政府债和政策性金融债发行总计4.5万亿元，今年利率债供给可能相比去年增加近30%，收益率将面临上行压力。债券置换也将给银行资产结构带来改变，由高息短期贷款变为低息长期的债券。对银行来说意味着息差收窄，而资产配置必须去寻找高收益资产。实际上，去年银行业整体的利润增速持续回落，主要原因也在于不良资产增加以及利率市场化使得银行负债成本上升。这意味着，利率债或被抛售。

　　此外，市场还有担忧声音认为，置换债券的发行计划将和今年新发行的ABS竞争银行间市场和债市的流动性，而后者由于央行注册制的改革，被普遍认为今年将延续快速增长。今年整个债券市场的不确定性和压力都很大，资金总体上都比较紧张。

　　综合发力化解风险

　　透过以上观察和分析不难看出，化解平台贷款风险，除了通过发行巨额债券进行置换外，还应从多方面加强管理，尤其要从源头上加以控制，分散和化解风险。

　　一、建立贷款期限的预警机制，提高平台贷款管理水平。

　　建立综合反映政府融资平台贷款运行的风险指标体系，对贷款运行状况进行定性描述和定量分析，实现政府融资平台债务的预警和风险防范。其一是尽快出台地方政府融资平台风险监测实施办法，确定风险指标，明确警戒范围；其二是建立贷款期限风险预警机制，按季对地方政府融资平台实施风险提示，并适时发布相关信息，保证政府债务阳光化运行；其三是建立监管部门联席会议制度，定期分析研究地方政府融资平台贷款情况，偿债能力及风险情况。

　　二、妥善处理存量平台贷款，确保平台贷款合规使用。

　　对于存量的地方政府融资平台贷款，一方面要尽量推进平台贷款的整改，将平台贷款整改为一般公司类贷款，对于原有的由地方政府和人大开具“担保函”等方式提供财政担保的贷款，应追加并落实新的规范的具备足够财务实力的担保主体，确保贷款项目抵押担保足值合规，手续齐全，合规合法，贷款期限和还款方式满足监管要求。另一方面，要加强对存量平台贷款的贷后管理，密切跟踪监控信贷资金的用途、流向，及时掌握资金变化、融资平台公司经营状况，综合评估政府财力并跟踪关注变化情况，及时对贷款期限、方式及风险缓释措施作出相应的安排，减少存量平台贷款的违约风险。

　　三、建立偿债准备金制度，确保平台贷款按期偿还。

　　政府要充分认识到银行贷款是发展地方经济的重要因素，有责任保证融资平台贷款的按期偿还。在目前经济发展的新常态下，可根据行业的风险形式，建立贷款偿债准备金，要求政府每年将贷款偿还安排进政府预算支出并取得人大同意，在银行设立偿债准备金专户，将财政资金定期拨入偿债资金专户。也可以每年在预算收入中安排一定规模的资金，从已经建立或拥有的防范化解金融风险的准备金、政府及其所属部门或机构的专项基金中提取。在偿债高峰期，可以考虑通过出售、转让部分国有资产偿还融资平台贷款。

　　四、加快业务转型步伐，大力发展投资类和中间业务。

　　2014年9月以来，国务院、财政部等措施频出，旨在建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。从长期来看，这对规范政府融资行为、防范财政金融风险，进而避免银行信贷风险的爆发是有利的。但眼下来看，大部分政府项目的投资模式和建设主体等都将发生变化，这会对银行现有的平台贷款运作模式带来冲击。平台类融资业务受抑制的同时，政府发债类业务将明显增加。预计今年政府债券的承销和发行会进行捆绑，这会增加银行的中间业务收入，进而促使银行信贷结构和业务收入结构产生调整。一些银行需要考虑如何跟进，尽早着手借助存量平台贷款优势，大力发展投资类和中间业务，提高收益，争取发债的代理行和支付行，在政府发债业务中寻找新的利润增长点。同时要考虑到政府融资平台与信贷的联系将逐步被切断，直接融资工具将在地方融资变革中发挥重要作用，这就需要银行紧跟变化，研究委托代建、BT（建设—移交）、SPV（特定目的机构）、PPP（政府与社会资本合作）等模式，加大信贷业务管理创新。地方政府债券融资和PPP模式将丰富企业理财资金端的资金来源及资产端的权益类投资渠道，对银行理财、债券承销业务整体利好。

　　尚劲宏