产业转移关键在于复制品牌开发区模式

　　——来自“广清—广梅”产业园的调查与思考

　　党的十八大以来，广东省委省政府出台了一系列振兴粤东西北地区发展的重大决策，即以珠三角为核心辐射带动粤东西北地区发展，以此破解区域协调发展难题。

　　为贯彻落实该决策，广州市先后与清远市和梅州市共建了两个产业园——广清产业园和广梅产业园，广州开发区负责具体的推进落实。笔者通过调研发现，两个产业园区既有成功之处，也面临不少困难和问题，但归根结底是要从区域协调和利益共享出发，运用品牌开发区模式实现两地的互惠互动发展。

　　广清和广梅产业园做法各有特色

　　自2014年广州市与清远、梅州两市共建产业转移工业园以来，广州开发区分别与两地协同推进开发建设，努力优化投资环境，使得这两个园区建设取得明显成效。

　　一、坚持规划先行，明确园区功能布局。

　　按照两地协调共建的要求，广清产业园积极借鉴苏州对口产业转移工业园规划建设的成功经验，较好地规划了全区“一心一轴四区”结构（“一心”为综合服务中心、“一轴”为沿德龙产业大道发展轴、“四区”为结合干路及生态廊道划分四个工业片区）。该园区分A、B两区，规划总面积13.6平方公里，容纳居住人口6万人，其中，规划公共服务设施用地36.63公顷，占城市建设用地的2.46%。园区划分为高新工业组团、产业服务组团、综合配套组团、生态休闲组团，呈现出以功能园区为特色，集生产办公、衣食住行、娱乐休闲于一体的专业化园区布局形态。广梅产业园总体上已经纳入“丰华兴梅”（丰顺、五华、兴宁、梅县）产业集聚带进行规划，该园区已成为“丰华兴梅”产业带的核心区，建成面积由原来的4.03平方公里扩展到12.89平方公里。

　　二、创新开发模式，保障园区统一建设。

　　两地产业园都成立了对口帮扶指挥部，分别由两市及园区管委会主要负责同志担任总指挥，就园区建设和管理等重要事项与省、市进行沟通、协调。在此框架下，两地产业园分别成立了投资开发公司，我区建设集团负责推进广清园、区商业集团负责广梅园建设。两个开发公司分别统筹负责园区全部开发、基础设施建设、投融资、运营和维护等工作。其中，广清园、广梅园开发公司均注资10亿元，两地开发公司均由广州市（含广州开发区）、清远市（梅州市）、广东省三方分别按照7：2：1比例出资构成，即广州市出资7亿元（其中广州开发区出资4亿元）、清远市（梅州市）出资2亿元、广东省出资1亿元。两地开发公司均实行统一园区建设、企业化管理、市场化运作、公司化经营的园区开发新模式。

　　三、构建产业结构，突出产业发展特色。

　　广清园按照“规划一流、布局合理、用地高效、环境优美、产业带动”的新型产业基地建设目标，重点打造了家居制造、生物医疗、汽车配件、精细化工、电子、新材料六大特色产业。该园区特别注重把自己作为广州开发区的拓展区，想方设法主动承接开发区重点产业项目，发展目标是打造成为广州开发区主导产业的延伸区和配套区。而广梅园则以“高新工业园区、生态宜居新城”为发展定位，狠抓“腾笼换鸟”落实，园区共清理清查企业低效闲置用地12万平方米，现已基本形成了电子信息、生物医药、健康食品、新材料等主导产业。

　　四、狠抓招商引资，加快项目落地步伐。

　　广清园已经建立了项目跟踪长效机制，坚持对国内外产业发展动态进行全面分析，分类建立了招商项目跟踪数据库。该园区充分利用广州开发区成熟的平台和品牌，积极推行“全员招商”、“以商招商”、“靶向招商”等模式，确保了项目引进的质量与效率。该园区坚持市场化运作和产城融合，大力引导产业链转移，对具体项目，推行“一名领导主抓、一名干部负责、一套方案服务”的跟踪、谈判、调度和服务机制。截至目前，园区已签约项目平均实际投资强度达333万元/亩，为同区域园区之最，已累计签订项目27个（由广州开发区推介项目3个），用地面积约3243亩，计划投资额约107亿元，预计产值212亿元，预计税收达到11.6亿元。广梅园充分利用梅州“世界客都”品牌，由“一把手”赴全省及全国各地招商，主动拜会各级商会，对接企业家，大力开展乡贤招商。该园区落实项目入园到建设、投产区内“一条龙”服务，干部职工挂点联系企业制度，全力帮助企业解决用地、融资、用工等问题。

　　五、优化组织架构，提升园区管理效能。

　　根据两地产业转移与发展的框架协议，清远市确定了产业园“充分授权、封闭运作”的管理模式。具体操作是，由广州市政府委托广州开发区主导成立园区党工委和管委会，清远市政府授权园区党工委、管委会代表市委、市政府行使省辖市65项管理职能和管理权限，清远市及其部门负责土地征拆和社会管理事务，从经济建设上全力支持园区管委会。清远市政府已批准成立园区管委会及其职能局，管委会内设机构高度精简，总共不超过10个，管委会还与投资开发公司共同决策，确保了园区开发建设运转快捷高效。梅州市重新调整了园区管委会班子，进一步强化了园区招商引资、开发建设和运营管理，同时做好征地拆迁、社会事务管理等工作。

　　广清和广梅产业园各有经验教训

　　由于两地产业转移属于新生事物，合作建园难免出现许多不确定性因素，两地经济社会发展环境有差别，经济发展的思维与方式各不相同，因此广清和广梅两个产业园也有不少经验与教训，经验可贵，教训也要反思。

　　一、从发展经验来看，主要是能够依托广州开发区的优势，尽量复制广州开发区模式，推动两地互惠合作，从园区发展环境和发展机制上做足工作。

　　1．注重复制广州开发区模式。广州开发区30年来一直是外商投资广州的热点地区，与其超前的规划建设和先进的管理理念密不可分。广清产业园旨在复制广州开发区模式，由具有30年成功开发经验的广州开发区派出管理团队。团队带来了广州开发区在规划建设、产业规划、服务管理等方面的建设经验，秉承广州开发区“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的理念，按照“产业用地集约化、企业属性关联化、基础设施专业化、配套服务现代化”的规划设计要求，携手北京长城企业战略研究所精心组织编制园区产业发展规划，园区形成了以若干产业集群为基础的“一区多园”布局形态。广州开发区是全国集约用地示范区，广清园管理团队深知土地的金贵，也始终为追求土地的“高效利用”而“精打细算”，为此，园区强化制度设计，凡入园项目必须具备科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低等条件，在基础设施、监理监督、施工效率、成本控制等方面更加科学，逐步形成了“开发一片、建成一片、收益一片”，实现滚动发展。管理团队除了引入广州开发区先进的建设经验和管理理念外，还带来了当年的开拓精神，园区管委会大楼首层的标语“一切为了企业、一切为了投资者”尤其醒目，这是典型的开发区发展口号，浓缩了开发区30年的企业服务经验，即在吸引外商投资者上强调投资环境建设，强调“政府搭台、企业唱戏”。

　　2．与当地政府形成发展合力。广州开发区在30年的建设发展中之所以取得巨大成就，与其在建设初期得到市委、市政府高度重视密切相关，市级层面现场解决开发区土地、规划、建设等方面的重大问题；在人权、财权、事权上给予开发区市一级管理权限。在宽松的政策环境下，广州开发区保持惊人的发展速度。广清产业园充分认识到这些经验，尽量与广东省委省政府、清远市委市政府请示汇报，以期得到上级政府及当地政府的大力支持。经过努力，广清园拥有一级财政和预决算权，并行使市一级审批权。园区管委会主任同时担任清远市领导职务，负责沟通协调转移园建设中遇到的问题和困难。园区管委会与清远市分工明确，双方合作顺利，无内耗，保障了园区开发建设大提速。除此之外，清远市政府还坚持“有求必应、无事不扰”的园区共建原则，大力支持广清产业园，全力推进园区合作共建。

　　3．善于创造良好的发展环境。广州开发区在建区初期被称为广州的“西伯利亚”，到处都是荒滩蕉林，人员稀少，招商项目更是屈指可数，为此，广州开发区提出“要把主要精力放在对外引进工作上”，不断创造外部发展环境——积极参加国内外展销会，宣传开发区，广交朋友；制定项目引进政策、实施项目奖励制度；与广州母城加强联系，促进开发区对外经济技术活动。广清园开发团队利用广州开发区初期的建设经验，制订了明确的发展目标，招商引资打响开发区品牌，许多企业慕名而来，为下一步开发建设大提速奠定了基础。积极学习国内先进园区的发展经验和做法，重点赴苏州、宿迁等地区实地考察调研，充分借鉴苏州工业园“走出去”战略模式，开发公司与园区管委会实现一体化，尽量减少行政干预，提高了开发效率。特别是理顺了与清远市政府的关系，缩短了与当地政府磨合期。他们还积极与国家科技部对接，申请建设国家“863”科技成果转化示范基地，承接国家技术转移项目，提升了产业园项目层次。

　　二、从发展教训来看，主要是产业转移支持力度与落实力度不够，相关的体制机制还不够优化，本地承接产业转移的发展思维与配合机制仍待完善。

　　1．产业转移涉及的重点资源配置不到位。从广清产业园反映的情况来看，主要是省重点项目立项困难，相关用地指标不足以及土规调整困难。广清园区与珠三角其它对口帮扶地区不同，是新选址园区，管委会现为临时机构，职能、编制等均未得到明确文件认可，完全是从零起步。由于该园区还没有被省发改委列为省重点项目，因此其土地规模、用地指标申报和调整审批等方面还不能享受到有关政策，如果等待省纳入新一年度研究确定，则时间慢、周期长，将导致各项建设工作较为被动，影响到园区各项工作的全面铺开。虽然石角园区（A区）规划面积约为13.6平方公里，但实际可供工业用地仅约7000亩。目前，园区已签约27个产业项目实际用地需求已远超出可供工业用地的总量，项目无法全部落地，清远市所给用地指标有限，制约了基础设施开发建设和企业落地速度。随着签约产业项目不断增加和道路等基础设施的不断扩展，用地供求矛盾将更加尖锐。

　　2．产业转移中的体制机制仍然有待优化。这主要反映在广梅产业园的管理运行体制上。通过调研发现，虽然梅州市对园区进行了管理体制调整，但广州开发区管理体制机制难以复制到位，该园区所有人事、工程、建设及相关管理权限都要得到梅州市批准才能操作，甚至一些很具体事项都需要得到批复，这就导致园区建设没有充分自主权，极大影响开发建设效率。总体来看，园区管委会职权没能得到充分下放，未与当地政府形成发展合力；梅州市及管委会各职能部门分工不到位，配合也不够到位，特别是“事事要审批”，严格执行“收支两条线”，过于重视成本开支。在这种体制下，园区管委会工作人员思想认识和服务意识薄弱，出现人心涣散，积极性不够高；部门权力上收，增加了办事成本和办事难度，导致园区开发建设效率不高。

　　3．产业转移中的地方支持仍然需要加强。虽然两地政府表示全力支持开发建设，但在落实行动上并不完全到位。比如广清产业园的征地拆迁进度缓慢。根据两市协议，清远市政府2014年完成6000亩土地调规，并根据项目落地需要安排落实建设用地指标。但到目前为止，仅口头协议移交900亩土地，其中还有150多亩没有达成一致意见。由于征地范围内砖厂众多等原因，征地拆迁进度缓慢，至今土地不能移交。梅州在广东的地理位置决定了其承接产业转移在总体数量、项目规模、项目质量等方面不尽理想，投入与产出的比例小，加之园区前期引进的项目规模偏小，科技含量不高，产品附加值低，导致企业产出效益不高。除客观原因外，梅州市对园区的政策支持仍然不够，这是重要的内在因素。广梅园区受开发初期招商引资条件限制，早期入园项目执行入园协议不到位，闲置低效用地约207亩；加之近年引进的赛翡蓝宝石、科伦药业等大项目仍未全面达产，税收贡献不大；园区一部分企业购置设备量大，仍处在抵扣增值税期，所产生的税收大部分被抵扣。

　　4．产业转移中的招商引资仍然需要突破。比如广梅产业园的项目建设进度很慢。园区建设虽然取得了一定成效，但与广清园相比开发速度慢多了。虽然梅州多次获得省产业转移扶持建设资金、广州市及广州开发区共建资金投入，但由于属欠发达地区，财政较为困难、融资渠道窄，同时受国内外宏观经济影响，因此部分签约入园项目投资力度不大，项目建设较慢，与预期目标存在一定差距。广梅产业园的招商难度也很大，表现在：园区区位优势不明显、交通基础设施建设落后、园区配套设施不完善；园区支柱产业发展后劲不足、产业链不完善，产业集聚和吸引力不强，具有龙头带动和产业集聚作用的大项目落地不多等。梅州虽以“客都”闻名，且产业园一部分企业是“以客招商”引进，但还没有形成统一的自主品牌培育、评价和保护的联动机制和运作体制，“客都”的品牌优势远未发挥出来。

　　对产业转移与共建园区的若干对策建议

　　通过考察分析广清和广梅产业园，我们认为，珠三角支持粤东西北、实施产业转移的战略极为重要，有利于两地互惠双向发展，符合国家区域发展战略，但问题是采取什么样的途径与模式来推动。从调研广清和广梅产业园发现，加快产业转移和园区共建的关键在于，创造性复制品牌开发区模式，用开发区思维推动区域经济发展。

　　一、品牌开发区模式是成功的园区模式。

　　从理论上分析，经济发展的重要途径是实现经济园区化、产业集聚化与增长内生化，因为园区产业集聚经济形式有利于产业共享、产业创新与产业增效，这在区域经济学、产业经济学得以严格论证。从实践上考察，中国经济奇迹很大程度上得益于中国国家级开发区的成功，这包括极少数顶尖的品牌开发区，它们被认为是最成功的园区模式。所谓“品牌开发区模式”，就是拥有高效管理体制、招商模式、良好服务、成效突出的开发建设模式，是经过实践检验的开发区运行模式，包括天津、苏州、广州、上海等前10名国家级开发区被认为是最为成功的开发区。这些开发区拥有各自特色做法及一整套较为成熟的园区开发建设与管理经验，很值得地方政府在推动园区建设上加以借鉴，甚至是创造性地复制运用。

　　二、运用品牌开发区思维狠抓空间规划。

　　品牌开发区一般具有良好的空间集聚理念与发展规划。空间集聚是开发区的本质特点，但这种集聚不是简单的扎堆式聚合，而是高级要素在空间功能上的动态组合（在特定条件下空间本身就是稀缺要素），要求对有限空间进行功能布局和资源配置，以发挥空间集聚的共享性、集约性、规模性效应。因此，在两地推动产业转移与园区共建中，要特别对转移园区进行全面的空间功能规划，各功能片区应是相互联系的有机整体，以取得经济园区化的多元化要素集聚优势。从调研情况看，广清和广梅产业园还要进一步提升空间规划，要加强两个园区各自的功能片区规划，特别要实行园中园及专业化园区规划，将各个片区进行产业关联整合，以进一步发挥产业集聚的集约性、关联性和规模性效应。

　　三、运用品牌开发区思维狠抓制度创新。

　　品牌开发区普遍建立起了全新的体制机制框架，这是开发区能否成功的关键要素。品牌开发区从市级授权到内部管理，基本上做到了市场与政府的双向互动，基本原则是最大限度优化资源配置，以充分调动各个主体的积极性与创造性。因此，园区建设的要务是创造性复制品牌开发区体制机制，加快创新园区制度设计与动态优化，广清园和广梅园都要致力于制度创新。广清园要加快“三定”方案制订，明确管委会机构、职能、编制；完善园区管委会内部组织架构，健全党委、内设科室及下属部门，落实岗位人员配置。而广梅园则要理顺园区管委会与梅州市政府的关系，促使当地政府进一步简政放权，给予园区管委会及开发公司充分授权；撬动广梅投资有限公司充分利用10亿元政府注册资本，按照“政府引导、市场运作、企业先行”的原则，发挥资金的放大效应。

　　四、运用品牌开发区思维狠抓招商引资。

　　品牌开发区普遍拥有自己的招商招数，形成了规范化、系统化招商引资模式，这应该被转移园区充分借鉴。根据广清、广梅园的产业定位及发展规划，要利用广州开发区丰富的招商资源及穗清、穗梅共同搭建的招商平台，突出产业链招商，构建主导型产业集群。广清园要突出“工业制造业”主体地位，围绕高端装备制造业、精细化工、光电家居、生物医药等重点产业方向，对世界500强、国内500强企业“靶向”招商，挖掘和筛选行业龙头企业，鼓励项目结群投资，实施连片规划。广梅园则要把园区品牌作为园区重要资产进行投资与培育，统筹策划，以宣传园区定位、重点招商领域与项目为主要内容，结合梅州丰富的特色旅游资源及拥有的“侨乡”优势运行品牌，并通过行政力量协同有关部门共同负责园区品牌的设计、征集、推广和维护；拓宽多元化融资渠道，鼓励和吸引民间资本参与园区建设；优化园区内部管理流程，简化行政审批流程，对项目建设实行目标责任制，构建从项目投资分析、渠道建立、项目线索收集到项目洽谈、落地、审批、筹建、验收、投产各环节全覆盖的服务体系。

　　五、运用品牌开发区思维狠抓环境建设。

　　品牌开发区一个重要经验是建设与国际接轨的一流投资环境，一些开发区还将环境建设列为开发区发展的核心加以推进。因此在环境建设问题上，转移园区应借鉴品牌开发区的做法，注重硬环境与软环境、产业环境与创新环境、经济环境与城市功能环境相结合，力争以良好的发展环境提升园区质量。要坚持开发与保护并重，将城市功能与产业功能有机结合。特别是要加快园区基础设施建设，完善公交、邮政、电信等市政配套，增强园区生产、生活集聚。要推进清远、梅州两市与广州及广州开发区的人力资源合作，引进和培育高层次人才；加强农村劳动力转移就业培训，加快发展本区域中高职业教育，为企业培育具有高技能的生产一线人才。

　　六、运用品牌开发区思维狠抓政策驱动。

　　品牌开发区的政策体系建设是成功的重要因素，没有政策驱动就难以形成良好的发展局部环境。清远和梅州两市面临难得的发展机遇，两地要充分利用外部发展条件，由“输血”变“造血”，不断培育两园区的内生增长点。例如在梅州方面，国家正在加快海峡西岸经济区的发展，梅州已被列入国家运输枢纽规划，将构建以高速公路、快速铁路、机场、水路等为重点的现代化综合交通运输体系，未来建成后，梅州将成为内陆与沿海过渡地带的次沿海地区，昔日地处偏僻的区位劣势将变为联结泛珠三角、海西西岸区域的独特区位优势。为此，园区应充分依托梅州市打造承接珠三角产业转移的机遇，借势梅州市融入海西经济区发展和推动闽粤赣合作主轴的构想，整合资源，构建区域工业产业，将园区建成北拓南进的“内陆港”。而在清远方面，积极加快珠三角“南拓”步伐，主动参与广州的产业分工与合作，而广州面临土地资源紧缺的瓶颈，产业转型升级步伐加快，有实力的企业纷纷“向外”寻求发展空间。为此，广清园在承接广州产业转移基础上，将国家“863”科技成果转化项目计划落实到位，着力推进产业结构向高端化延伸。

　　七、运用品牌开发区思维狠抓双向互动。

　　既然是两地产业转移、共建园区，则要实现两地互惠互动，这才能实现各自的战略目标。一方面，从转出方（珠三角各发达经济体）特别是广州开发区来看，应加大拓展区外发展空间力度，大力推动本土产业转型升级，加快科技创新及其平台打造。品牌开发区本土的发展方向就是总部经济、高端制造业、高端服务业、研发经济集聚区，而需要把大量低端且占地量大的工业转移到合作工业园区，将转移园区视为制造业空间延伸区，加快推动开发区与合作园空间网络联动发展。另一方面，从承接方（清远、梅州等地）来看，则要主动适应和承接产业的梯次转移，利用产业空间大的优势加以对接。这里的关键还是要做好互惠互动工作，建议上升到省级层面，将转移的产业定位、工业产值、税收分配、统计指标的核定等方面进行创新，以增强转移互惠互动的可操作性。

　　八、运用品牌开发区思维狠抓共建合作。

　　关键是要从省、市层面重视园区开发建设，这也要求地方政府有开发区发展意识。产业园区建设离不开省委、省政府的“搭台唱戏”，目前，全国各地都采取了强有力措施抓产业转移，苏南地区的先进开发区早就走出区外，寻求区外空间合作，围绕产业转移的竞争空前激烈。我省推进产业转移仍然面临巨大挑战，珠三角与粤东西北在推进产业转移与承接方面都处于关键时期，这就要解决好“转不转”、“怎么转”、“转到位”这几个重大问题。为此，省、市层面要加大对口市、县的支持，形成强大的共建合力。一方面，要将广清园尽快纳入省级重点产业园建设项目，按照园区确定的时序工作进度，切实做到开发建设资金到位、共建工作责任到位、目标任务落实到位。另一方面，要进一步理顺管理体制，将梅州市及管委会纳入转移政绩考核，确保落实责任追究、限时办结、督查工作。同时还要开通“绿色通道”，确保重点项目、建设用地、土规调整、用地指标等报批到位；充分利用广梅园列入省级产业转型示范园区契机，建立和完善园区协调联席会、园区管理机构、投资开发公司三层架构，分别负责园区省市层面决策协调、日常管理、投资开发工作。

　　李耀尧 柴思先