建立工程项目招投标档案的必要性和对策

　　摘要：招投标档案管理，是招标工作中一个比较重要的环节。工程项目的招投标要规范化、要遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，必须以建立健全招投标档案为切入点，以此为保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法利益、提高经济效益，保证工程项目质量服务。

　　关键词：招投标档案；必要性；问题；对策

　　为了整顿和规范市场经济秩序、创造公开、公平、公正的市场经济环境，推动反腐倡廉工作的深入开展，必须进一步规范招投标活动，它是建立健全招投标档案的基础和源头，也是一项十分必要、势在必行的工作。

　　一、建立健全工程项目招投标档案的必要性

　　1.建立健全招投标档案，有利于加强工程质量管理，是预防和遏制腐败的重要环节。

　　工程质量是百年大计、直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。近些年来发生的重大工程质量事故和重大腐败案件大多与招投标制度执行不力、规避招标、暗箱操作、虚假招标有关。为了从源头上遏制此类违规行为的发生，必须大力推行工程项目的招投标、建立健全招投标档案，使工程建设项目招投标活动的每一个程序、每一个环节都有原始记录，是谁招的标、是谁投的标、是谁买的钢材、是谁买的水泥，都要做到有据可查。只有这样才能使工程项目建设做到百年大计、百年质量、百年审计、百年责任。

　　2.建立健全招投标档案，有利于强化监督机制，是提高招投标活动透明度的有力措施。

　　招投标是一种特殊的交易形式和订立合同的特殊程序。严格规范招投标程序，将招投标程序的公开性、竞争性、公平性的活动和各个环节置于公开透明的环境，有利于鼓励竞争，是提高政府监管和公共服务能力的基础，正如美国采芝将招投标程序的公开性比喻为：“如在金鱼缸中、人人都可洞察一切”。

　　招投标档案是整个招投标活动的真实记录、历史写照，建立健全招投标档案，有利于依据法定程序严格审批事项。特别是要加强公开标底，最大限度地减少因泄露标底而引发的腐败现象；对资格预审结果、中标结果实行公示，增加招投标工作的透明度；加强对资格预审文件、招标文件、招投标情况报告和合同备案管理，防止资格预审文件和招投标文件存在违法和排斥潜在投标人的内容。

　　3.建立和健全招投标档案，有利于履行合同管理，是企业实施工程建设相互信用、规避风险、提高效益管理的重要依据。

　　合同管理处于工程建设的核心地位，它是双方当事人在经济交流中达成的承诺，是双方的信用保证。合同履约是一种动态的管理过程，在这一过程中形成大量的文件材料，如业主、监理部门与承包商往来的大量函件、设备、人员管理的基础材料、项目的合同管理文件等，是企业实施信用管理、风险管理、效益管理的依据，主要表现为：

　　二、工程项目招投标档案工作中值得注意的问题

　　《中华人民共和国招标投标法》实施以来，招投标活动日趋普及，招投标领域不断扩大，招投标文件逐渐完善，工程项目档案也初具规模。但是在招投标活动中仍然存在着一些不容忽视的问题，影响并制约着工程建设项目档案工作的发展。

　　1.表面程序合法化，实质文件材料残缺不全现象依然存在。

　　在实际工作中，项目业主逃避招标、虚假招标、不按法定程序开标、评标和定标；有的投标人串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标；在中标后擅自转包和违法分包；工程建设招投标活动中存在行贿受贿，贪污腐败现象时常发生。这充分证明：招标阶段表面看起来最公正实际却是最容易滋生腐败的阶段。反映在工程建设招投标档案上就是：招投标文件中使用或依据的法律、法规、规章及规范性文件不当，显失公平的交易条件，忽视关键性的时间要素等；有的文件的自然形成规律遭到破坏，找不到各环节各程序之间的有机联系；文件残缺不全、有头无尾、有尾无头，使得项目档案材料真实性无从谈起，给违法份子有可趁之机，贻害无穷。

　　2.重合同、轻招投标文件，对两者的关系认识不清。

　　工程招投标是合同订立初始阶段的合同管理，它从属于合同管理的范畴，它是约束参建方强有力的法律依据和纽带。但在实际工作中，普遍存在重合同、轻招投标文件的倾向，认为建设工程中招投标的最终结果就是形成承包合同，只要管好合同，就可万无一失，这种认识给档案归档范围带来诸多模糊概念。如有的单位不将在工程项目招投标过程中形成的文件（包括未中标单位的投标书）列入归档范围，就无法用文件材料来证明该工程是如何合法、合理地确定中标人的、是如何保证在突出竞争力的基础上公平地选择中标人的，也就会给某些发包人慷国家之慨，谋个人私利之机。

　　3.监管责任不明确，监管过程不规范

　　一是监管责任不明确，主要表现在缺乏对招投标活动的有效管理和跟踪管理，对现场监督内容、工作方法、监督的信息实时反馈缺乏统一的、标准化的管理，责权不明，互相推诿，致使招投标档案材料原件散失，文件编制不规范、图物不符、签字手续不完备，不能充分体现招投标档案的本源性和原始性的这一特性。

　　二是监督过程不规范，主要体现在对整个活动的程序化，可控制化缺乏有效的、易操作的管理手段和有效的控制措施，给工程建设项目的管理带来一定困难，甚至造成较大的损失。

　　三、建立健全招投标档案的措施及对策

　　1.严格程序运作，夯实工程建设项目招投标档案的基础。

　　建设工程招投标是一项较复杂、系统性强的工作，具有环节多、专业性强、组织工作繁杂等特点。因此，在招投标活动中必须坚持公平、公正、公开的思想理念，以达到依法、平衡运行的效果，只有严格按照法定的程序办事，用法定程序作保证，才能做到事半功倍。

　　工程招投标的实施过程是一个科学管理的过程，无论是公开招标还是邀请招标，招标程序通常包括三个基本阶段：一是准备阶段，包括申请批准招标、成立招标组织机构、准备招标文件；二是招标阶段，包括发布招标通告或邀请投标函，对投标单位资格预审，确定合格承包人名单，发出投标邀请函，发售招标文件，组织现场考察和标前会，接受招标单位递送的标书、开标。三是评标签约阶段，包括评标、决标、发中标通知书、鉴订合同。以上这些程序是循序渐进完成的，只有将每个阶段、每个环节产生的文件材料从基础抓起，从源头抓起，从一个工作环节扩展为贯穿始终的全过程控制，与招投标各阶段同步进行，才能使形成的文件材料首尾相接，互为因果。这是夯实招投标档案工作基础的最有效的措施之一。

　　2.确定归档范围，抓好档案自身业务建设。

　　如何规范地、科学地划定招投标活动中每个环节、每个程序形成的文件材料的归档范围，将直接影响着招投标的公开、公平、竞争原则的实施，关系到整个工程的系统和完整。纵观工程建设项目招投标的归档文件其主要内容包括：

　　（1）工程建设项目招标文件；（2）工程建设项目投标文件；（3）企业申请资质的文件材料；（4）评标、决标、中标的文件材料。

　　归档文件均采用合同文本的做法，它既能规范、合理的平衡各方的要求和利益，又能公平地分配风险和责任以达到技术和管理方面标准化要求。同时它将建设工程招标的程序、招标文件的编制、合同文件的组成等作为一个整体，按照一个全方位科学的系统一并纳入招标行为的规范轨道。

　　除了合理的确定文件归档范围，还要注重档案材料的积累、收集，根据招投标文件形成的不同性质、内容、数量的多少来编制科学的分类方案及整理标准、划定保管期限、编制检索工具等。只有加强自身的业务建设，才能确保招投标档案的完整、准确、系统，为工程建设提供翔实、可靠、成套、有用的档案信息。

　　3.强化监督手段，促使工程建设项目招投标档案工作朝着健康有序的方向发展

　　为了全面贯彻《招标投标法》，作为档案行政管理部门和建设单位基层档案部门，一定要抓好重点工程建设项目的档案工作，建立健全工程项目管理招投标档案的动作机制，从沟通信息、主动联系、提前介入、明确责任、落实措施、加强督导等方面加以规范，形成制度，确保工程建设项目招投标的建档工作健康有序的发展。

　　（1）推动档案工作创新

　　要使招投标档案工作朝着健康有序的方向发展，必须不断创新，与时俱进，针对招投标活动中出现的种种新情况，新问题，解决之法，惟有创新。要针对薄弱环节，加大力度，将档案工作扎根于整个招投标活动之中，在进一步完善行政执法手段上下功夫，逐步建立起鼓励守法的激励机制，督促执行的监督机制，制止违法的约束机制和惩治腐败的处罚机制，特别是应该逐步建立起防止档案材料缺失事件发生的预警机制，以此强化档案管理的长效机制，使档案工作真正满足反腐倡廉重在防范的工作要求。

　　（2）加大档案工作的监管力度

　　要使招投标档案工作朝着健康有序的方向发展，要大力加强档案工作的监管力度，明确监管责任，强化监管过程，将档案工作从源头抓起，从基础抓起，将档案的监管工作置身于招投标活动的“事前介入，事中控制，事后检查，验收把关的全过程”之中，实施动态的跟踪监督；将档案的监管力度放在监督、指导招投标文件材料的归档渠道是否畅通，措施是否得力，档案信息的记录、采集、传输、管理的手段是否有效，可操作性是否很强。

　　（3）采取有效的措施

　　档案行政管理部门要充分履行自己的职责，行使档案行政监督指导的职能。一是要借助于“档案法”和已往形成的招投标法规体系的框架，大力宣传，配合有关部门，如与人大、纪委、监察部门、建设主管部门等单位，定期、不定期地进行执法监督检查，选派作风正派，业务能力强的人员充实监督检查第一线，要善于发现典型，树立典型，推广典型，对违规违法行为严肃处理，以案释法，做到警钟常鸣。二是要建立健全工程建设的项目档案管理的各项规章制度、标准和规范，这些制度、标准、规范要始终与推行工程建设招投标制度、从源头上预防和治理腐败相结合。这些方法和措施对规范招投标工作，遏制腐败行为起到了重要的作用。

　　张海英