中国灾害应急体系之变
- 来源:小康
- 关键字:中国,灾害,应急,体系
- 发布时间:2010-08-10 15:59
文｜《小康》记者 李秀江
7月以来，国家减灾委、民政部已针对多个省份灾情紧急启动国家四级救灾应急响应。7月14日，台风“康森”进入南海东部海面，中国气象局紧急启动重大气象灾害（台风）四级应急响应，这是中国气象局今年以来首个台风应急响应。
“应急响应”是一套怎么样的制度，在突发重大灾害面前发挥了什么作用，它是如何演变和发展，又存在哪些不足之处？
从“清官机制”到“四级响应”
曾任民政部救灾救济司司长的王振耀告诉《小康》记者，中国救灾管理制度，从原来的“清官机制”转变为现在的“四级响应体系” ，实现了体制性的跨越。
2003年的“非典”触动了中国应急管理的软肋，从而催生应急体系从无到有。2006年，国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》（下称《总体应急预案》），一年后，《突发事件应对法》开始实始，中国的危机管理制度进入一个新的阶段。
王振耀认为，汶川大地震的灾害救助基本是成功的，就是因为有了这套体系，可以说，现在各类灾害的救助是有条不紊的。“国际社会对我们的四级响应体系也非常重视。”
这套以“防患于未然”为基本要求的总体预案，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为４级，特别严重的是Ⅰ级，严重的是Ⅱ级，较重的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
王振耀告诉记者，《总体预案》明确规定灾害发生后，一个地区死亡、转移多少人数，倒塌多少房屋的情况下，启动哪级预案，根据预案级别，明确要求哪些单位的哪级领导，必须在规定的时间内到达灾害现场，而不是以前模糊地说“第一时间”到达现场。
他评价称，以前的“清官机制”靠的是清廉、有责任感的官员来救灾，现在靠的是一套制度。通过灾害应急体系看到，一个好的体制、体系，可以让普通的人做伟大的事。但是如果体系不健全，在重大灾害面前，伟大的人可能也无能为力。
不过，有专家认为，现行应急预案制度的作用，并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠党政领导体制来完成。
“应急管理机构不够强大，不够权威，全国协调机制薄弱，机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理，是当前我国重大灾害应急管理体制的最大弊端。”
中国安全生产科学研究院院长刘铁民认为，一个完好的国家应急体系，必须具备灾害处置方面的完备法律，我们有《突发事件应对法》，但配套法规几乎是没有。“就像汽车一样，有很好的发动机，但是没有轮子是不行的。”
另外，虽然中国有了总体应急预案，但是还没有形成管理系统和应急准备预案，它不能形成一个非常稳定的框架结构。刘铁民建议，“国务院修订总体预案的时候，一定要关注顶层设计。”
“宁可备而不用，不可用而无备”
救灾物资能否在最短的时间内调运到灾区，是考验一个国家应急能力的重要一环。因此，救灾物资要有一个常态的储备，“宁可备而不用，不可用而无备。”
早在1998年，中国就建立了中央救灾物资储备制度，其后在全国共设定了10个中央救灾物资储备库，但10年之中，物资储备不足、品种较少、储备库分布不均的弊端越来越突出。
2008年汶川大地震发生后，帐篷储备不足成为这次灾害救助最为严重的问题之一。据统计，地震后的第10天，帐篷缺口为90万顶，按照民政部的采购计划，至少还需要一个月的时间。
为此，国家主席胡锦涛亲自赶赴浙江两家生产帐篷的公司，也只解决了8.6万顶帐篷的民政部紧急采购订单。同时，外交部两次向国际社会呼吁，希望国际社会优先紧急提供更多帐篷援助。
“储备不足，品种较少，在汶川大地震中，中央救灾物资储备库并未充分展现其战略意义。”中国地震局地质研究所研究员高建国事后评价说。
根据规定，中央救灾物资储备库，由当地省级民政部门实行代储管理，主要承担特大灾害物资救援。
中国最早设立的中央救灾物资储备库中，唯一指定的储备物资只有帐篷一项。储备物品种类单一，而且储备库分布不均，天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安10个代储点，大都分布在中国的东部和中部，整个西部只有西安和成都两个。
更为严重的是，这10年之中，有些代储点的监管和维护日渐松懈。
1998年被首批确立的某中央救灾物资代储点，当地民政部门却将仓库用地建起酒店，地下室用作储备库；在另一个省份的储备库建设用地竟然盖起了职工宿舍。而在己建成的储备库中，管理无绪、专业人员不足、维护资金短缺等问题也使得救灾物资储备库的功能弱化。
经过2008年汶川地震的考验，有关部门开始反思中央储备救灾物资中存在的问题。2009年，民政部对中央救灾物资储备库重新规划布局，数量由原来的10个规划增加到24个，但多数都在规划或在建之中。
今年5月已经建成并投入使用的昆明中央救灾物资储备库，号称是中国目前已建成的规模最大救灾储备库：“可同时停放起降两架大型直升机；可满足70万灾民的基本生活需求。”而在建中的成都中央救灾物资储备库，号称是中国在建中规模最大的物资储备库。
救灾物资品种除了帐篷、棉被、救生衣、应急包、等物资，一些在建的救灾物资储备库，甚至将冲锋舟、橡皮艇、发电机、挖掘机等各类救援工具也列入其中。
“储备物资的日常采购属于政府采购序列，但具体采购什么，采购物品的标准、规格都需要清晰的界定。”政府采购联合体秘书长李百超认为，“小到应急包、救生衣，大到冲锋舟、挖掘机甚至是直升机都可以采购，但有几个人懂得如何采购冲锋舟、挖掘机？更别说采购直升机了。如果监督不力，很容易出现花大钱办小事、暗箱操作、滋生腐败等问题。”
另外，紧急状态下的应急采购更需要加快立法。李百超介绍，“应急采购是抢险救灾、战争状态以及应付突发事件等紧急情况下的特殊采购，在采购过程中难免有较多的主观随意性，容易出现损失浪费和弄虚作假等问题，目前尚没有法律层面的制度对如何开展应急采购做出明确规范。”
此外，专业人氏认为紧急救援从设备需求、救援专业人员需求、医疗救助保障、保险完全赔付、通讯网络等等，隐藏着一个庞大的产业链条，对中国这个人口和经济大国来说，每年国内将有上千亿人民币的市场潜力，国际需求也将近千亿美元。目前，救援产业链在民间市场还未得到进一步开拓和提升。
“应急”急缺专业队伍
“中国的应急体系已经有了跨越式的转变，但专业队伍的建设没有跟上，这么大一个国家，专业救援队只有几百人，少得可怜。” 王振耀称，应急专业队伍的缺失，使整个应急体系的实际效率大打折扣。
为了缓解人才缺乏的困境，民政部今年7月专门委托北京师范大学在全国民政系统招收20名自然灾害学硕士生，方向为综合灾害风险管理。据统计，我国现有各类应急救援人员50余万，分散在多个部门和行业，缺少综合性，存在着“多队单能”的弊端。
目前，应急救援专业队伍只有中国国家地震灾害紧急救援队（又称中国国际救援队），基本上再无其他专业救援力量。今年6月，这支专业队伍扩编了一倍，也只有480人左右。
王振耀说，我们现在大部分救援工作是依靠军队、武警，但他们并不具有灾害救援的专业技术，“与非专业的队伍相比，专业队伍的作用可以说是以一当十、以一当百。”这么大一个国家，只有一支专业队伍是不够的。
其实，汶川地震后，许多学校、专家和政府部门已经开始考虑如何组建、培训更多专业的应急救援队伍。
2008年，新疆维吾尔自治区消防总队政委王育新就提出，应该将消防队伍建设成一支综合性常备应急救援骨干力量。王育新分析说，从汶川特大地震的实际救援效果看，国家地震救援队由于人员较少，只能对局部受灾区域实施救援，而解放军和武警部队虽然人数众多，但缺乏针对性装备和专业训练，救援成效受到影响。
他建议，国家不宜再重复建设应急救援队伍，应当整合现有应急救援力量，形成以消防部队为主体的应急救援力量体系，把消防部队建设成为各级政府综合性应急救援队伍。
2009年，国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》，今年4月，总参谋部应急办主任田义祥对媒体宣布，军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队，按要求2010年底将全部形成应急救援能力。
7月5日，公安部副部长刘金国表示，将跨部门、跨地区联动，抓紧组建重大灾害事故应急救援队伍。年底前，东部所有省份要完成应急救援总队的组建，80%的市、县要完成组建任务；中部50%、西部30%的省、市、县要完成三级组建任务。
对此，有学者担心，以军队为主体的救援队伍也有其弊端，按军队的体制管理，一些参加过灾害救援的官兵，刚刚具备了实践经验，很快就会转业或复员，而刚刚入伍的新兵，又需要在实践中重新积累经验，整个队伍的轮换期不到五年。
目前，消防部队对一些经验丰富的指挥员采取返聘形式，但数量极少，更多具有经验的官兵会随着时间的推移而流失。“在突发灾害面前，组建更多具备专业技术、专业设备的救援力量，才可以挽救更多的生命，这需要引起全社会的重视和参与。”王振耀说。
俄罗斯：救灾机构属强力部门
俄罗斯紧急情况部下设指挥中心、民兵部队、搜寻和救援局、国家小型船只局、物资技术和装备保障局、国际合作局、基金投资和开发局等多个部门；其所负职能也颇为繁杂，除在自然灾害、重大事故和战争发生时领导消除后果的工作外，还承担组织民防训练、储备用于应对危机的武器和兵力、建立国家保险基金等多项任务。
作为俄罗斯负责危机应对的中央部门，紧急情况部下辖6大区域中心，并且在全国89个州都设有分支机构，藉此铺开一个层级分明、覆盖整个俄罗斯的减灾救援网络。
就机构设置和职能权限而言，紧急情况部在俄联邦政府中的地位绝对不容小觑。如今，紧急情况部已成为俄联邦政府中与内务部、国防部、联邦安全局、对外情报局同等重要的强力部门，俄罗斯对救灾应急工作的高度重视由此亦清晰可见。
美国：机制完备，效率欠佳
美国负责指挥重大灾害救援活动的中央部门是“联邦应急管理署”。“管理署”成立于1979年，2001年“9·11”事件发生后并入新成立的国土安全部。目前救灾行动最重要的法律依据则是1974年修订后的《斯坦福法案》。
美国救灾工作的开展遵循先地方、后中央的程序。当某地发生灾害或紧急情况时，州政府首先会借助当地的警察、志愿者和财政力量自行应对。如灾势超出州政府的处理能力，则州长可依据《斯坦福法案》，请求总统宣布该地区所受灾害为重大事件。经过“初步危害评估”程序对灾害的严重性进行确认，只有当灾势确实大至需动用联邦的救援力量时，总统才会根据《斯坦福法案》发布重大事件宣告。直到此时，“联邦应急管理署”方有权协调联邦交通、食品、医疗等部门向地方派出救援人员和应急物资。联邦能够为灾区提供的救助包括建设临时住所，向灾民提供补助、食物券、心理咨询，对公共建筑进行修复，清理废墟等。但救助所需经费的25％须由州政府承担，除非获得总统的免除许可。
由于申请、评估程序比较繁琐，所以从灾情发生到“管理署”的首批救灾力量到达灾区可能会相隔若干天，而这往往使得美国的救灾效率大打折扣。事实上，完备的法规和明确的程序对于灾后救援而言无疑至关重要，只是如何使形式健全的机制更加灵活有效地发挥作用尚需思考，这同样也是很多国家需要思考的问题。
日本：应对始于灾发之前
早在1880年，日本政府就颁布了旨在应对突发灾害的《备荒储蓄法》。该法规定，日本国民须在家中常备食品、水、蜡烛等应急物资，以便灾发被困后有时间等待救援。130年后，日本应急物资储备、管理相关的规定也更加细致。
日本的应急物资大多分散储备在居民社区中，物资储备点通常建于学校的操场旁边，每个储备点储藏的食物、药品等一般能满足几千人一周的需要。对于日本家庭而言，一个装有水、速食品、手电筒、收音机、毛毯等应急品的急救包是不可或缺的；幼儿园、保育园和学校则必须为每个孩子准备一个急救包。事实上，日本的很多超市都出售小至压缩饼干，大到帐篷、担架等震灾应对物资，因此，常备应急包对于日本人来说并不困难。
为在灾害发生时将损失降至最低并有效实施救援，日本在建筑设计和城市规划方面也有专门规定。根据日本的《建筑标准法》，日本所有房屋建筑必须具备在七级地震发生时不坍塌的抗震能力，房屋建设开始前必须提交防震报告，且只有在获得专家认可后才能动工。就预警监测而言，目前日本气象厅拥有由330余个站点组成的地震监测网络和覆盖全国的“潮位与海啸监测系统”。基于此，日本政府要求日本气象厅在地震发生后2分钟内报出地震强度，3分钟内预测出海啸浪高，4分钟内确定地震震中。地震发生后，震情必须首先报告首相，首相经中央防灾会议做出决策后向全国公布，并同时展开救援。
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