国企改革刍议

　　2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》）公布。同年9月24日，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（简称《混改意见》）公布。笔者认为，将这两份文件相比较，可以看到后者有的重要内容与前者存在不一致之处，如在一些重要地方把前者提出的政策关键词给过滤、删除了。后者对非公有制企业整体发展水平和私人产权作用有估计过高、预期过高之嫌，并相应低估了国有企业的长处和比较优势。另外，后者对于混改需要统筹兼顾“天时地利人和”缺乏应有的重视；有的政策规定或自相矛盾，或模棱两可，存在漏洞。这些问题的存在，不利于正确开展混改，需要进一步讨论。

　　对《混改意见》“总体要求”部分的评论

　　第一，不应该过滤、删除“坚定不移做强做优做大国有企业”的主要政策目标。《指导意见》开篇即明确提出了“推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业”的改革落脚点的基本内容。但是，在《混改意见》中，无论是在第一条“出发点、落脚点”部分，还是在整个文件中，却自始至终都没有出现这个重要提法和观点。这会使得国企混改的基本目标规定模糊。接着，同年11月4日公布的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中，仍是通篇不见《指导意见》中“坚定不移做强做优做大国有企业”的重要政策目标。日后围绕落实《指导意见》再发布的“N”系列文件应该纠正这种错误，以完整地传递党中央的重要决策信息，保证国有企业改革目标的精准。

　　第二，国有企业混改不能高估私营企业、“私人产权”的魅力。因为，从微观和增长层面考察，在如实评估私营企业、“私人产权”的某些长处时，对其存在的弱点、问题也要有实事求是的评价。目前，这后一方面的评价工作是存在明显欠缺的。只有辩证地分析、对待私人部门，政府、国有企业才能在混改中“择其善者而从之，其不善者而弃之”，做到合理、有选择地利用私人部门有限的某些长处，并利用“交叉持股”等形式带动私营企业自身的改革。如果有人盲目地把过分依靠私营企业、大规模引入“私人产权”作为这一轮国有企业混改的基本“出发点、落脚点”，那么，结果可能事与愿违。

　　2015年10月27日，中国社科院学部委员刘国光研究员在一次谈话中指出，“坚持两个‘毫不动摇’的基本经济制度，私营经济还是要发展的。但是，不能不切实际地高估私人产权、私人部门的作用，反过来贬低国有企业。正确的态度是既不夸大、高估，又不能低估。”他还指出，“在坚持公有制为主体，国有经济为主导的条件下，国有企业可以在有的重要领域和公益领域适当发展混合经济，所谓‘一般竞争性领域’国有企业也可以进去参股，或双向持股，帮助和改造私营企业。如国有企业和私营企业交叉持股，可以帮助有发展前途的私营企业解决资金、人才、技术诸方面的困难，并进行一系列改造，克服其缺点、弱点，获得新的发展。”

　　具体地看，按《混改意见》所要求通过混改来解决的一些全局性和国有企业本身的问题，如“应对日益激烈的国际竞争和挑战”、“保持中高速增长”、“迈向中高端水平”，以及“完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局”、增强国有经济活力和抗风险能力、适应经济发展新常态、促进企业转换经营机制等等，当下对于国内私营企业而言也都是压力颇大的难题，很难说其在解决这些问题上就比国有企业拥有更多优势，或高明多少。

　　很可能，面对政府规定的这些有关混改的众多政策目标，要国有企业主要依靠从私营企业“取长补短”来实现它们是不现实的；私营企业在整体上也是不堪重任，将辱使命。主要依据如下。

　　1.目前私营企业的整体特点是：1253万户企业中55.3%的企业“有照”却“无经营活动”（“僵尸企业”比15万户国企还多？）；在大型企业构成中不占优势；中小微企业占99%以上；企业户均资产规模明显低于国有企业和外企；企业户均拥有专利件数明显低于国有企业；绝大部分是低技术的劳动密集型小微企业，创新力和竞争力远远不及较好的外企和国有企业；85.4%为产权集中型的实行家长制领导的传统家族企业，其公司治理结构、管理方式和人才于国有企业的适用度低；企业平均寿命仅2-3年；70%左右的企业还是分布在第三产业的低端领域，等等。就是“民营企业500强”或“家族企业3000家”，要求他们去央企和其他大中型国有企业当“战投”，自愿或合格的也少。安邦已成为交通银行二股东了，自身定位也还是“财务投资”。政府号召私营企业大规模去入股国有企业，且不说他们会不会像在政府的PPP项目面前一样踌躇不前，就是其中少数企业主冲上来了又能帮上多少忙，抑或其中一部分还是帮倒忙。如虽然私营企业帮助国有企业改制，但再过“2-3年”就寿终正寝了，这完全不符合我们改革的初衷。

　　2.再从私营企业这些年的增长状况来看，其重要指标特别是投资增速跌跌不休。近三年来，政府认真落实两个“非公经济36条”，以空前的密集度、开放态度出台大量发展非公有制经济的政策，并在2015年初要求私营部门“顶住经济下行压力”。但事与愿违。国家统计局的数据显示，2015年上半年私营企业投资同比增速降幅继续加大，回落11.8个百分点，再创全球金融危机以来最大降幅。三季度其增速继续回落11.2个百分点。规模以上工业私营企业工业增加值和实现利润总额同比增速，及进出口同比增速也是持续下滑。“十三五”规划期间，由于经济下行压力大，连6.5%的GDP增长都要争取，私营企业的状况就更难有明显改观了。而同样面临经济下行压力，困难颇多的国有企业，响应政府政策，同期的投资增速却明显加快，技术先进的大型项目“走出去”也颇有成就。在这种情况下，要想让私营企业积极参加国有企业混改，“听政府话，跟发改委走”，从整体上帮助国有企业“保持中高速增长”、“迈向中高端水平”，委实是脱离实际。国有企业的改革和发展还是要“自力更生为主，争取外援为辅”。如此大框架下不同性质企业相互“取长补短”才较为实际。

　　3.这里针对国有企业混改特别需要提到的是，国内外的大量文献还表明，全球私营企业中是“一股独大”的家族企业占大头。目前，国内私营企业中85.4%的企业都是“一股独大”的家族企业。上市公司也不例外。外商投资企业中的外商控股企业占比为83.4%；港澳台投资企业中港澳台资控股企业占比为97.3%。这些企业中，所谓“企业法人治理结构”、“经理人制度”、“现代企业制度”安排，亦是在为“一股独大”和“独资”的非公有制企业服务的。而从国内外法律和国务院等的文件（如“非公经济36条”等）都允许、鼓励它们这么搞，包括搞“独资”在内来看，文件本身就暗含了肯定“独资”、“一股独大”也能够搞好“企业法人治理结构”、“现代企业制度”和经营的结论或逻辑。

　　更为实际的问题在于，如此产权状况和治理结构的中、外私营企业，又该凭什么新鲜的制度、管理模式、人才来帮助国有企业在“产权多元化”基础上“完善现代企业制度，健全企业法人治理结构”、“提高资本配置和运行效率”呢？

　　美国两个诺贝尔经济学奖得主，即赫伯特·西蒙教授和约瑟夫·斯蒂格利茨教授认为，搞好国有企业，重要的不是变化产权，而是完善企业管理者等的激励和约束机制，正确解决那些两权分离的私人公司也要同样面对的“代理问题”。按照中国经验，则还应当加上党的领导和被美、欧、日企业管理吸取了其重要内容的“鞍钢宪法”。

　　显然，私营企业（及私人产权）存在的以上问题或制度特征，严重限制了它们去带动、帮助国有企业改革和发展的能力、能量。而相对私营企业的突出弱点、问题而言，国内外的有关理论分析和实际经验都证明，国有企业或是拥有比较优势的，或是具备自我调整机制的。许多国有企业能够为2015年“9.3阅兵”提供先进装备也是最近的一例。关键是国家和国有企业领导层要在这方面去总结经验、深入探索和努力奋斗。

　　4.小心混改产生财富、收入分配的逆向调节作用。当然，如上所述，如果主要靠引入私人资本的混改达不到，或不能够确保理想地达到政府事先的设定目标，但有一点即“改革红利”有可能在“产权多元化”中大部分归私人投资者却是非常可能的，少数人暴富则是必然的。其他有关人员至多看到一点“渗透效应”。既往的混改史已经充分证明了这一点。

　　例如，国资委的信息表明：“截止到2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共是378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。”这就是说，混改使得这些上市国有公司的净资产增加了50%-60%以上，是扩大了国有资本的控制力、影响力。但是，进一步从分配角度看，恐怕问题就没有这么令人乐观了。因为，按照公司法，与这些上市国有公司中存在50%或60%以上非国有股权相应比例的大部分净利润，也应当归其非国有股东所拥有，他们可以从中拿走最大的“红利”。

　　针对这种情况，刘国光研究员2015年上半年就专门指出，国企改革还要考虑利润分配有利于谁。用老百姓的话说就是，混改后国有企业主要为不劳而获的私人股东挣钱，成为他们的“超级提款机”就不对了。

　　《21世纪资本论》作者托马斯·皮凯蒂也曾对新华社记者坦言，“现在没有人能够明确知道中国的财富不平等最后会把中国带向何方。中国还有一个特点是，一部分企业是公共企业或者说是国家企业，这原则上能够限制财富的不平等，但是如果未来出现这些企业部分或全部私有化——有时用很低的价格——这将导致财富的迅速增加，从而快速加剧财富不平等。”他这里说的私有化中“财富的迅速增加”，应当是指少数私人的财富，而非指“国有财富”。

　　进一步从马克思《资本论》的视角看，这是不是在国有企业中混入了带有剥削性质的剩余价值生产关系了呢？少一点私人股份问题不大，多了呢？如果混改后，国有企业的原管理者、技术人员和工人主要是为私人大股东创造利润，这能够进一步激发他们“廉洁奉公”、“无私奉献”、“上下一心”、“大干特色社会主义”的积极性吗？人民“共同富裕”会更有希望吗？这些问题需要认真对待。

　　第三，混改要防止国资流失，需有统筹兼顾“天时地利人和”的政治智慧。《混改意见》第一条中要求防止国有资产流失。但真要解决这个问题还需要政治智慧，即统筹兼顾“天时地利人和”，否则，很难解决不“流失”问题。

　　目前，在“天时地利”方面存在明显的不利因素。如经济下行压力、产能过剩突出、地上的商品不能畅流等，都可能明显有助于压低国有资产价格，助长混改中的腐败、投机行为，不利于国资保值增值。“人和”也有重要欠缺。中纪委说了，当前腐败和反腐败正“呈现胶着状态”。在这种状态下，混改是比较容易出大麻烦的。2014年，南京市的国企混改方案就是在同为贪官污吏的市委书记、市长领导下完成的，其问题突出。所以，混改不仅需要完善政策和试点经验，大面积推行亦需统筹兼顾“天时地利人和”。

　　对《混改意见》“分类推进国有企业混合所有制改革”部分的评论

　　这部分存在的关键问题是：它把《指导意见》中一些具有重要原则性的关键词又给过滤、删除了，其政策表达与《指导意见》相关政策表达存在明显差异或矛盾。

　　例如，《混改意见》一方面重复了《指导意见》中“宜改则改，稳妥推进”的基本原则条款。这不是问题。另一方面，在它往下“分类推进国有企业混合所有制改革”的具体政策表达中，针对三大细类（即“充分竞争行业和领域的商业类”、“主业处于重要行业和关键领域的商业类”、“公益类”）国有企业国有股设置原则的内容，却出现了明显的变化。

　　第一，在关于“充分竞争行业和领域的商业类”和“公益类”国有企业混改的第三、五条规定中，它把《指导意见》第五、六条中已经确定的在这两个方面国资可以“绝对控股”、“相对控股”或“独资”等操作性关键政策都给过滤、删除了。这实际上把属于落实性质的、规定细则的、属于N系列的文件搞得比《指导意见》还简单、还“原则”和还“抽象”。

　　第二，它仅在第四条就“重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革”需要部分国有企业实行“国有全资”或“控股”重复了《指导意见》第五条的相关规定。这种做法的客观结果，一是为在“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“公益类”国有企业混改中，国有资本（或国有股权）可以大规模退出发出了某种暗示信号，容易引发混乱。在《指导意见》出台之前，国有股权“对充分竞争类国有企业则不设限”的所谓“共识”现象，就已在不少地方政府的混改文件和“专家”中出现。《指导意见》实际上也是在批评、纠正这类错误倾向。但是，《混改意见》一发布，情况就又逆转了。二是这种混乱的影响范围会相当大。因为，在“主业处于充分竞争行业和领域的商业类”和“公益类”这两个领域中，实际上包含了最大多数的国有企业和职工。

　　对《混改意见》“分层推进国有企业混合所有制改革”部分的评论

　　第一，它在第六条规定中，违反“宜改则改”原则，“无差别轰炸”式地要求“在子公司层面有序推进混合所有制改革”很不妥，存在严重的政策漏洞。因为，一是“子公司”层面也可以含有不宜“引入非国有资本”或大幅度降低国有股权比重的重要因素。这种问题在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域可能还最为突出。如不少国有“集团层面公司”的核心技术、高技术等商业秘密，乃至国家秘密、机密、绝密信息，及重要的产品、研发创新、生产服务项目就是放在“子公司”里面的。关于这类情况，《混改意见》自身在第四条中曾已经提出要“实行国有独资或绝对控股”的政策，但它在第六条中又“一刀切”地要求“在子公司层面有序推进混合所有制改革”。

　　二是“子公司”层面更有不少国有单位拥有同行业私人企业比不过、甚至就没有的高新技术、管理水平、商业模式和人才等，不值得要为了子虚乌有的“加快技术创新、管理创新、商业模式创新”引入比自己落后的私人企业入股，并使自己凭空成为极少数私人企业主不劳而获的发财致富工具。

　　三是“子公司”层面也不乏已经混改，需要着力完善现代企业制度的单位。按《指导意见》的政策，它们并不需要继续着力进行“产权多元化”。

　　第二，它在“探索在集团公司层面推进混合所有制改革”的第七条规定中，以模棱两可的非“特定领域”多数国有集团公司应“逐步调整国有股权比例”规定，为不断向下调整国有股权比重准备好了政策上的“绿色通道”。例如，像有的政府高级公务员已提出的那样，企业国有股比重越低，管理层的报酬、个人股权由市场决定（很大程度上是他们自己决定）的程度就越大，政府甚至可以不按国有企业身份来管理国有股低于50%的企业。那么，在这种十分强烈的负激励之下，按“重赏之下，必有勇夫”的经济规律，许多国有企业的混改还能够避免完全私有化或大部分私有化吗？

　　再如，非“特定领域”国有企业配置国有股的底线在哪里？在非“特定领域”的多数国有集团公司该如何掌握在“独资”、“绝对控股”、“相对控股”、“参股”状态下“逐步调整国有股权比例”的合理边界，往上，还是往下调整呢？中国人民大学教授张帆曾指出，股权构成有不同的国别模式。在有的美国企业中，持股2%或5%就可以“相对控股”了。以此而论，如混改也这样做，国有股占2%-5%的“大头”，国有企业不就成为少数私人股东的“超级提款机”？

　　第三，混改“灭此朝食”要不得。因混改政策体系尚未构建完备，且存在一些需要进一步讨论的问题，加之地方混改思想存在混乱，及前述“天时地利人和”中不利因素的存在，当下不宜按《混改意见》第八条所说，在全国范围内“鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革”。

　　对《混改意见》“鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革”的评论

　　第一，应当增加国有资本入股非国有企业领域的灵活性，不应该一成不变。另外，也应当补充政策，鼓励国有企业在一切具有可行性的竞争性领域与非公有制企业一道发展。政府、国有企业不要缩手缩脚或自缚手脚。一些重要数据显示，这也是应对“十三五”规划期间经济下行压力的一种迫切需要。国务院发展研究中心的一项调查显示，目前PPP已经演变为国有企业特别是央企投资为主，更是一种证明。

　　第二，优先股应当合理设计。不要搞以国有产权“完全私有化”为特征的英国式“黄金股”。因为，既然与“黄金股”对应的是需要政府控制的重要国有企业，那么，为什么还要违反有关混改政策，自相矛盾地将这类重要企业“完全私有化”，再去搞一个所谓的“黄金股”呢？这是不是像禅学中说的“头上安头”，多此一举？

　　如政府确实要推行优先股、“黄金股”，也要将它们控制在特殊的小范围内，起码不得涉及各领域的重要国有企业和其他能赚钱的、有发展前途的国有企业。要严防道德风险。严防由此发生利益输送的腐败行为和国资流失。

　　第三，小心“员工持股”演变成“精英持股”。混改中的国有企业内部分配关系改革，要防止“碎片化”和“精英持股”产生严重的两极分化，从而冲击国有企业薪酬制度改革，导致人心涣散。例如，有的已混改大型国有集团公司，就发现集团内部的国企管理人员、工人、私营企业主或私人资方代表等等，他们之间的经济收入极为不平等，集团内部出现了“两极分化”。如果这种现象遍地开花，并得到进一步强化，对于国有企业内部反腐倡廉、调动广大职工积极性、构造和谐劳动关系等来说肯定要产生负面影响。

　　政策性建议

　　第一，校正。综合以上评论，有关方面应该在日后的“1+N”的N系列配套文件中，或另选其它的合适方式，将以上提出的那些问题中，经辩析确实存在的问题或逐一澄清，或表达清楚，或纠正，或给予相应权威的补充说明。

　　第二，对参加混改的私人企业主，有关部门要建立联合审查制度予以把关。譬如，对腐蚀党政军和国有企业领导干部的人、骄奢淫逸分子，及个人、资本背景复杂的企业主等，要禁止其参加国有企业混改。对有改变国籍计划的企业主参加混改应缓办，或适时视同外商予以处理。

　　第三，要加强对国有企业和各类型非国有企业实况全面对比的调查研究。并且，要结合国有企业混改的进程，加强国际形势、宏观经济增长、资本市场、地缘政治等的调查研究，随机应变，酌情调整有关政策。例如，随着地缘政治关系紧张度升温，有关引入某些外资参加国有企业混改的政策就应该及时调整。在这方面要有先见之明和预案，灵活应对，不要在出现极端情况时措手不及，或当“事后诸葛亮”。

　　第四，加强政治民主建设。特别是需要加强研究如何发挥人民代表大会在国资国企改革中作用的政策。这是30多年改革中的一个明显“短板”，且明显不合国际惯例。在这一轮国有企业改革中，可以选择少数省、市安排有关试点。这有利于加强对国资国企改革的监管，有利于提高基础性的社会主义民主制度水平，有利于完善国资国企的法律法规体系和管理体制，有利于最高领导层集中更多精力抓大事。

　　夏小林