佛山南海：第三次土地改革来了

　　“土地流转后最大的特点就是企业获得农村地块后可以抵押，可以到银行进行贷款、融资。”在南海做钢材生意近二十年的陈海生告诉《小康》记者，南海这项改革在一定程度上为如他们这种流动资金需求大的企业提供了一种融资渠道。

　　多位受访村民表示，南海土地流转改革虽然活跃了农村经济，但如何让当地老百姓能够真正分享土地流转、升值的红利，还需要看各村镇的实际行动。而《小康》记者联系佛山市南海区国土资源局和广东省国土资源厅等主管部门时，都被婉拒采访。

　　2015年8月，广东省在佛山市南海区正式启动农村集体经营性建设用地入市改革试点工作。南海试点为期3年，至2017年结束，这是国家农村集体经营性建设用地入市改革全国33个试点中广东唯一的试点。事实上，2007年南海区启动“三旧”改造以来，土地流转改革便在部分村庄半公开化状态下进行，现“法定”试点也已满一周年，记者在调查中发现，土地流转曾让不少村庄一夜之间成为“土豪村”，但诸多管理上的盲点也逐步显现。

　　“南海模式”被寄厚望

　　陈海生一边抽着烟一边泡着功夫茶说：“融资难，一直是中小企业长期存在的问题，近两年实体经济日子更不好过。”他的钢材销售每月的资金流动都达到七八千万元，收款一旦未按计划进行，资金链就容易出问题。

　　目前，陈海生正着手准备自己手中地块的资料，他要将该地块进行抵押，向银行贷款两个亿。“新政策又出来啦。”陈海生说。

　　10月下旬，佛山南海区正式出台了《南海区农村集体经营性建设用地产业载体项目管理试行办法》等5项政策文件，明确以出让方式入市的农村集体经营性用地可申请产业载体，且可以抵押融资。

　　根据《南海区农村集体经营性建设用地产业载体项目管理试行办法》，该政策规定，以出让方式入市的农村集体经营性建设用地可申请产业载体，且出让前后均可申请。其中，商服产业载体的宗地用途限制为批发零售、商务金融、不含酒店等住宿类的住宿餐饮等用地；工矿仓储产业载体项目宗地用途（不含采矿、仓储用地）、容积率、土地开发利用指标等须符合最新工业用地相关要求。

　　政策还规定，农村集体经营性建设用地产业载体项目产业用房可以分割登记、分拆销售，并可转让、出租、抵押；配套用房不得分割登记、分拆销售。这是南海区有关土地最新一份文件。《小康》记者查阅文件显示，这份甚至含有改变土地用途流程的文件明确指出，有效期从印发之日起实施，至2017年12月31日。此前实施的《关于印发〈佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法〉的通知》（南府〔2014〕72号）不再执行，区其它规范性文件与本办法不一致的，以本办法为准。

　　从上述文件可以看出，尽管南海区委宣传部及南海国土资源局明确回应称“此问题敏感，不便接受采访。”记者对南海有关人士进行不具名采访时，该人士表示不接受采访的指令来自广东省国土资源厅。

　　2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国开展集体经营性建设用地入市试点。2015年7月初，33个区县的试点实施方案获农村土地制度改革工作领导小组批复，改革试点工作进入全面启动阶段。佛山南海作为此次广东唯一的国家农村集体经营性建设用地入市试点，正式启动试点工作将在盘活利用农村集体存量建设用地、保障农民土地权益等方面为全省乃至全国探索经验，最终有利于健全城乡发展一体化机制，建立城乡统一的建设用地市场，推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

　　此后，南海紧接着出台了两份文件，包括《南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点实施意见及分工方案》和《关于加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见》，当中创新之处就包括了鼓励发展多层产业厂房，允许其进行产权分割销售，并且可分割销售的产业厂房建筑面积的比例允许达到分割前产业厂房总计容建筑面积的70%；同时明确对“三旧”改造项目利益补偿分配政策进行了完善，包括创新补偿安置方式，探索货币补偿与实物补偿相结合，实行代建物业、留成物业、入股等多种补偿安置方式，充分保障原土地权利人的合法权益。

　　南海成为此批试点中的城市，广东寄望于打造土地流转“南海模式”，提出将探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度，形成可复制、可推广、利修法的土地改革成果，为完善国家土地管理制度、推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。对此，广东省国土资源厅拒绝了记者的采访。

　　“南海的国有土地几乎都已用完，能用的仅有集体土地。南海不得不依靠土地流转使用农村土地进行城市化发展。”前述不愿具名人士对记者如是说。

　　从一夜土豪到长期获利的思考

　　2016年5月10日，一张金额为7.4亿元的支票图片在佛山朋友圈热转，收款人是佛山市禅城区张槎街道大富股份合作经济联合社，用途是首期“土地转让地价款”。据了解，这是禅城区2016年的首拍地块，位于张槎街道大富村西南面，地块编号为TD2016(CC)WG0001。该地块在2月24日于禅城区公共资源交易中心挂牌转让，3月25日以234996万元成交，用地面积达170650.17平方米，近256亩。

　　大富村一块地转让，令大富村民平均每人获得近80万元的红利，一个五口之家便可分得400万元，一夜暴富。

　　佛山近年出现的“土豪村”，大部分都是“卖地致富”的类型。记者查阅发现，2014年7月，禅城区奇槎村除住宅用地外，其余土地全部被政府统一征收，用以统一规划。村民每股补偿款在150多万到190多万元之间，一家按5口人、5股计算，村民每家可分800万。2015年11月，顺德乐从腾冲10亿卖地款分村民，老人起码60万，最高一户领了714万。今年1月，顺德乐从大墩村分9.9亿元卖地款，作为顺德区首个、佛山市内最大规模的整村改造项目，按照33.5万一股进行补偿，村民每人分红约67万元，老年人分红则逾百万。2007年，佛山启动“三旧”改造，这也让农村集体土地更加值钱。随着城市化进程，佛山“三旧改造”领先全国，其中，货币补偿做法很普遍，不过这种模式也难以持久和被复制。

　　南海已有地方在探索卖地以外的新致富模式。比如大沥联滘主动参与商贸城中心区5、6、7号地块的开发，以土地作价入股的方式换取物业，即换取建成区35%的商业物业收入，保守估计，这一收益将是传统土地租金的7倍以上。今年1月9日，南海桂城南约经联社3000多个社员股东，以抽签选房的形式分得万科金域国际花园的产权，每个股东可分得44平方米住房和0.5个车位。早在2011年9月，南约经联社将一块133余亩土地以16.2亿元拍出，其中50%的收益作为土地出让金归政府所有，留下8.1亿元作为集体资金。南约经联社并没有一次性分完，而是置换楼盘物业，加上村里还有万科广场2万平方米商铺的租金收入，用于年底分红。

　　通过近几年的实践，不少村民逐渐愿意接受如大沥联滘的土地出让模式：以土地作价入股，换取长期的利益回报。“卖地分钱，有钱的农民就是一个暴发户，用完了怎么办？”南海狮山的一位村民如是对记者说。

　　“三旧”改造或突破土改瓶颈

　　“土地越来越值钱，这是不争的事实，正因为利益的驱使，导致土地不断地被村委会以村民的名义卖掉。”南海狮山汀圃丁西村的一位村民告诉记者，“早在2010年，一汽大众在南海狮山建工厂时，村里的一块土地就被村干部贱卖了”。

　　记者采访发现，一汽大众南海项目原定一期用地2000多亩，此前，南海狮山红星村约2000亩土地已完成了征地，供一汽大众建厂使用。但一汽大众方面后提出要求，要一次性拿够9000亩所有土地。红沙高新产业聚集基地项目是广东省重点开发的汽车产业项目，南海区政府作为项目主体，委托狮山镇政府实施征地拆迁工作。

　　2010年6月22日，丁西村小组与官窑办事处签订了征地协议。后因部分村民分红金额不理想，逐渐对村委会不满，认为村委会贱卖土地。

　　不过，记者在多个村庄采访时，村民们都表示“土地是否贱卖很难真正确定，但有村委会通过非正常程序而以村民的名义这种现象并不鲜见。比如说签名，有时并不能达到法定村民人数，但他们可以造假，表面上是公开拍卖，但实际还存有暗箱操作的空间。”村民认为，除此之外，村资产的管理是否规范、分配是否公平等等，都有待完善。

　　以土地作价入股、引入开发商联合开发的旧村改造模式实现土地流转，让村民获得更多的利益，实质上就是让土地价值真正流给村民。2007年以来，佛山进行了大规模的“三旧”改造，大批的村集体土地进入了市场。

　　2010年，时任南海区委书记邓伟根在接受记者采访时表示，南海1000平方公里的土地，2010年时开发强度已经超过50%，已经远超国际上30%的饱和线了。当时可建设土地中，超过70%都是集体土地。

　　先是粗犷的工业化模式已经不符合现代城市化的发展需求，大多数集中在集体经济组织中，不能进入市场流转，也就无法为城市化提供资源和动力。经济发展的困境倒逼南海自下而上进行创新。以“三旧”改造为突破口，南海迈出了尝试农村集体建设用地流转的关键一步，这被认为是南海的“第三次土地革命”。

　　党的十八大报告中强调，坚持和完善农村基本经营制度，要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。

　　试点工作将采取“守住底线，试点先行”的办法，即“守住土地公有性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”三条底线，试点的政策创新合不合理、可不可行要以三个底线作为重要判断标准，南海区要在坚持底线的基础上，把握政局方向，有序推进试点。

　　“三条底线能否守住，这是个很大的问题。”前述人士说，在土地价值日益暴涨的今天，“一切皆有可能”。

　　文｜《小康》记者 刘建华 佛山南海报道