重庆地票：保护耕地的“好手”

　　我国城镇化发展让农民进城，享受发展成果的同时，如何让他们找到归属感却是一个令人头疼的问题。重庆市大足县三驱镇新民村徐怀金和妻子常年在县城做小生意，虽然收入增加了，但心中始终有块“石头”，“女儿在本村读书，由年迈的父母照顾，而且多年无人居住的农村房屋也早就破旧不堪了”。

　　忍受子女分别之苦，心挂老宅安危，怎么办？想通过转户口把女儿接到城里，但手头资金有限，又该如何是好？此时他听说了地票制度，“农村的房子处置后既可以拿钱，又打消了进城后的顾虑，何乐而不为呢？”经过详细咨询后，2011年3月，他与妻子先到三驱派出所办理了整户农转城转户手续，而后向大足县国土房管局三驱管理所提出了宅基地退出申请。

　　后来经过县国土部门实地测量，共退出宅基地及附属设施用地1亩多，经过复垦，他们获得了地票价款13万余元。“如果没有地票，按当时行情，农村的老房子只能卖一万多元。”徐怀金感叹道。有了这笔钱，徐怀金再填上一点积蓄，在县城购买了一套120余平米的商品房，如今不仅女儿到了县城龙岗小学上学，徐怀金和妻子也在县城各谋得了一份稳定的工作。

　　在帮助徐怀金进城过程中，地票起到了非常重要的作用，小小一张地票又是如何让徐怀金的老房子升值十多倍呢？

　　土地如何变地票

　　在城乡发展过程中，随着农民进城务工，城镇建设用地指标不断增加，与此同时，由于农村土地财产权缺乏市场化的流转渠道，很多农民的宅基地无法变现只能长期闲置，造成了城乡建设用地双增长的问题。“农村建设用地点多、面广、量大，这个问题不解决，随着城镇化、工业化的提速，守住耕地红线的压力会日益增加，既要保发展，又要保耕地的‘两难’局面会更加严峻。”西南政法大学教授刘俊分析道。

　　我国是农业大国，保护耕地是基本国策。针对该问题国家从1986年开始就要求地方政府对耕地予以保护；1998年进一步实行耕地补偿机制，要求占补平衡；十六大还提出了以工补农、城市带动农村的理念。尽管如此，我国耕地保护仍面临着严峻的挑战，截至2015年末，全国耕地面积为20.25亿亩，年内净减少耕地面积99万亩。

　　在此背景下，重庆市作为直辖市，也在积极探寻解决之道，它们将制度设计聚焦于盘活农村闲置、废弃、低效利用的建设用地，并于2008年起，创建了重庆农村土地交易所（以下简称“交易所”），开展地票改革试验。“我们的主要思路是，以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地。”交易所有关负责人说道。

　　有了思路，重点从六方面推进。首先是确权颁证，明晰土地权属。从2010年到2012年，重庆市完成了新一轮登记并向村集体和农户下发了集体土地所有权证、宅基地使用权证和农村住房所有权证，从而为农村建设用地复垦和地票交易创造了条件。

　　地票的来源是农村建设用地复垦后结余的指标用地，因此复垦是地票来源的关键，为此重庆市还于2010年8月组建了重庆市农村土地整治中心（以下简称“整治中心”）专门负责土地的复垦验收。在此基础上进一步建章立制，先后出台了包括规范交易所、复垦项目等方面管理内容的60个政策性文件和12个技术性文件。

　　有了制度和载体，交易所对地票采取挂牌、拍卖等公开交易方式，并建立了管理、咨询及网上查询系统以保障地票生产、交易、使用三大环节的阳光操作，同时接受各方监督。从2014年建立地票价款网上查询和短信通道以来，截至目前，网络查询已达1.6万人次，向农户发送相关信息近10万条。

　　土地牵一发而动全身，最后重庆市还注重与户籍改革、新农村建设、农村金融改革、农村产业化等改革系统联动，形成了多方协调，统筹推进的格局。徐怀金正是得益于这样的尝试顺利进城落了户。

　　“地票制度引入了市场机制，虽然是一种指标，但与普通的建设用地指标不同，它进一步把价值和实物分离，抽象成为一种有价票券。”刘俊分析道，“这样它就能在市场上计算、流通、交易，使用面就大大提升了，有非常重要的市场价值。”

　　这一套做法运行下来，老百姓认可程度怎么样呢？

　　地票：改善生活有助经营

　　垫江县曹回镇石鼓村村民卢家友儿子和儿媳常年在外打工，他和老伴就带着孙子和孙女在老家读书，平时干点农活，每当他看到自己住的一层平房，心中总是嘀咕，“什么时候能改善改善生存条件就好了”。但不足2万元的年收入让他只能望而兴叹。因此，当他听说地票改革后，和家里一合计，马上就行动起来了，申请将自己的旧宅基地复垦。

　　2011年10月，他们一家搬到了儿子家，复垦项目开工建设。2012年6月1日经市级部门验收合格，最终认定他申请复垦的宅基地及附属设施用地面积为866平方米，得到地票价款18万余元。2013年8月该笔款项拨付到位。

　　“有了这笔钱，我的很多想法都能实现了。”拿到钱后，卢家友很快就对自己居住的平房进行了装修，加盖了一层，装起了门框，铺起了地砖。不仅如此，他还购置了烤鸭箱、烤鸭架、电冰箱等设施，办起了烤鸭店。“现在年收入达到了4万元左右，生活水平大大提高了。”卢家友感叹道。

　　地票不仅能帮助农民改善生活，还对农村经营有帮助。长期以来，农村的融资途径主要依靠小额信用贷款支持，但当合作社处于规模发展阶段时，小额信用贷款往往不能满足需求。黔江区苗家水寨畜禽养殖专业合作社就遇到了该问题，他们有社员56户，其中养殖规模超过1000只以上的达20户，这该怎么办？

　　2011年6月，合作社理事长周建伟听说农村宅基地及房屋可以抵押贷款，就抱着试一试的态度找到了农商行，最终申请到了10万元贷款。他用这笔钱将养殖规模扩大到了6万只，年增收5万元。如今，他还积极帮助合作社其他成员申请抵押贷款呢。

　　好处看得到，制度有保障，经过多年实践，重庆逐渐形成了一套“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体。

　　在广泛地宣传复垦和地票政策在住有所居的前提下，农户或农村集体经济组织自愿申请复垦，严禁被复垦、被上楼等“扭曲行为”。在复垦前，重庆市还会就复垦意愿、复垦方式、是否参与复垦施工以及是否接受现行价款分配方式征求农民“四个愿不愿意”。农民自愿，交易还要公开，所有的地票交易统一在交易所以挂牌、拍卖等方式进行，形成了一套市场化的价格形成机制。如今，地票成交单价已经由首场的8万元/亩逐步提升并稳定为20万元/亩左右。

　　交易达成后，农民拿到收益是关键。在扣除复垦成本后，全部收益归“三农”所有，其中，农户和集体经济组织按85∶15比例分享宅基地收益。此外，还设定了最低交易保护价，保障农户收益不低于12万元/亩，集体经济组织收益不低于2.1万元/亩。不仅如此，交易所还建立了地票价款直拨制度，由其委托银行，直接将款项打入农户和集体经济组织账户。最后为了保障地票合理使用和交易，重庆坚持规划龙头控制，严格依规实施复垦和使用地票，严格执行新增经营性用地使用地票的规定。

　　在这样一套制度体系下，重庆地票制度多年来平稳运营。根据相关数据统计，截至2016年8月中旬，重庆已累计交易地票18.31万亩、365.13亿元，截至2015年底累计使用地票11.75万亩，实际占用耕地7.32万亩。今年9月，在交易所大厅，记者看到一块巨大的LED电子屏上滚动播放着地票价格信息，柜台工作人员热情地解答咨询人员的问题。

　　“在市场机制下，由供求关系影响着价格，这是浮动的，有一定的弹性，因此，供应略大于需求是一种健康的市场状态。”刘俊分析道，“而且使用地票少于交易地票，实际上更有利于耕地的保护。”

　　复垦是个技术活

　　“地票制度是重庆的创新之举、务实之举、民生之举。”重庆农村土地整治中心副主任莫建兵说道，“复垦工作则是地票的基础。”别小看这两个字，背后可是十足的技术活。

　　为了把复垦工作落到实处，整治中心采取两手抓的方式，既管项目又管技术。复垦土地不仅具有“点多、面广、分散”的特点，而且涉及部门多，利益攸关方也多，单靠一家之力难以完成，经过不断探索与实践，整治中心建立起一套“以农民和集体经济组织为主体，政府负责，国土牵头，部门配合，乡镇实施，中介参与，社会监督”的工作机制。

　　而这套机制的核心关键就是标准体系与技术流程。“没有规矩不成方圆。”莫建兵说道，“这8年来，我们摸着石头过河，围绕复垦工作出台了64个政策性文件和12个技术标准。”这些文件不仅涵盖了全工作流程，还包括测绘技术、规划设计、工程验收、协议签订等多方面的技术标准，其中一些指标还细化到土壤厚度大于40厘米、耕地平均台面坡度小于15度等。

　　有了这一套标准，整治中心还采取“二验一收”制度。在验收过程中先由工程实施组织单位进行初验，合格后由区县国土管理部门联合有关部门进行综合验收，合格的出具竣工验收意见并核发建设用地整个合格证，不合格的则要进行整改。最后，重庆市国土房管局还会会同整治中心对区县的发证项目按不低于5%-10%的比例随机抽取复垦点进行复核。“我们复核的重点是复垦点面积是否准确、地类是否真实、耕地质量是否达到耕种要求、工程布局是否满足农民生产生活需要等。”莫建兵介绍道。

　　为了保证整套制度的有序运行，整治中心还按3%-5%的比例随机抽取项目，进行过程监管，重点考察其实施操作的规范性、管理手续的完善性、资料编制的完整性等等。除此以外，整治中心还严格对测绘进行审查，在操作阶段通过项目管理系统实时跟踪测绘成果报送并审查进展情况，测绘成果出来后还会根据内业（证照）、外业（地质考察）复核相结合的方式进行随机抽查。“只有经过这样‘三合一’的复垦项目才能被称为合格的。”莫建兵说道。

　　为维持这样一套庞大体系的运转，整治中心还借助了外脑。《小康》记者在整治中心官网上看到，在2013年公布的专家库成员就有近500名，领域涵盖了科研、管理、企业、技术等多方面。“我们也在组建自己的队伍，目前，在全市以及各区县整治中心的工作人员有1000人左右。”莫建兵介绍道，“我们对他们的管理非常严格，不仅业绩和绩效挂钩，但凡出现权钱交易等腐败事件，一律拉进黑名单。”此外，未了保证队伍的专业素养，整治中心特意编写了教材，每年都会组织多次培训，并进行资格考试。

　　“复垦土地的验收非常关键。”刘俊分析道，“要有严格的程序、核证追究、处罚及监督制度，这样才能为市场发展提供保障。”

　　“干了这么多年，苦过、累过，也辛苦过。”莫建兵感慨道，“但我是来自于农村的，对土地有深厚的感情，既然这件事对老百姓有益，我就一定要把它做好。”他表示，未来整治中心还将加强项目的精细化管理，进一步与市场接轨，做精做细复垦工作。

　　成效与挑战并举

　　地票改革在重庆实行的这几年来不仅交易量大，还取得了诸多成效。最主要的一点就是守住了耕地保护红线，主要体现在三个方面，第一，地票制度迎合了国家增减挂钩的政策要求，在城镇建设用地刚性增加的同时，相应收缩农村建设空间和规模，为退出农村建设用地提供了有效途径，扭转了“两头占”、“双增长”的局面。第二，地票改革实行“先造地、后用地”模式，而且地票落地使用的耕地占征地范围的60%左右，积极落实了耕地平衡制度。第三，高标准的复垦验收制度更进一步深化完善了耕地保护制度。

　　除了保护耕地外，通过地票获得的收益也帮助重庆脱贫增收并助推了新农村建设。农民不仅可以通过地票交易获得收益，而且复垦形成的耕地所有权和使用权不变，仍归集体所有，仍交由农民耕种。而村集体获得的集体经济收益则通过村集体组织和村民代表商议用于村基础设施的建设。宋农镇就将8年来获得的2000余万元地票收益用于下属5个村的道路、环境卫生、饮水设施、水利农田、文化娱乐建设，不仅改善了过去脏乱差的环境，也提升了生产经营条件，让农民享受了发展带来的实惠。此外，复垦后的农田相较于过往也更加集中连片，提高了农地规模化利用水平。

　　通过地票的市场化交易，也建立了统筹城乡发展的市场化通道。不仅建立了大范围、远距离的城市反哺农村的通道，探索建立了用地指标市场化配置机制，更统筹优化了城乡和区域发展结构。“在已交易的地票中，有70%以上来自于渝东北、渝东南地区。”交易所相关负责人介绍道，“这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护功能，发展导向是引导超载人口转移，通过地票实现了‘面上保护、点上开发’的格局。”此外，对地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区，这样更符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走。”

　　最后，地票制度还与相关改革配套形成改革综合效应，不仅发挥着价格发现功能，带动金融下乡和农房价值提升，还为进城落户农民处置农村财产提供了路径，更为农村产权改革奠定了基础。

　　尽管，重庆地票制度的改革成效多多，但它也面临巨大的挑战，其中最核心的问题之一便是地票究竟买卖的是什么？

　　“地票制度背后还是有很强的行政因素，怎么让这一项制度完全按照市场机制的原理和规则运营是一个重大的理论难点。”刘俊分析道，“另外地票交易还涉及到私法领域，这方面的私法构建如何与公法权力相得益彰也是值得研究的课题。”

　　不过刘俊对地票制度寄予厚望。“地票制度的终极目标是耕地保护，”他说道，“可以把地票制度进一步扩展，尝试异地代耕、代保。地票制度不应是地域性的，而应是全国性的制度。”

　　2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。11月3日，农业部部长韩长赋在解读“三权分置”的时候就曾强调：“‘三农’问题的核心是农民问题，农民问题现阶段的核心仍是土地问题。处理好农民与土地的关系，很重要的方面就是处理好土地流转中承包农户和经营主体的关系。‘三权分置’指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权’分置并行。”在这一全国范围的顶层设计下，重庆地票还有很大的发展空间。

　　在耕地保护的基础上，刘俊还希望能进一步用制度性手段保障粮食安全，“地票制度是对耕地量的保护，未来还要对其进行质的补偿，引入市场机制，将闲置资金投入高水平农业区，提高产量，保障粮食安全。”刘俊说道，“在中国特色市场经济下，要在市场的框架下解决粮食安全的问题。”

　　文｜《小康》记者 洪治 重庆报道