重庆市高山生态扶贫搬迁：实践、经验与全局展望

　　在党中央、国务院的规划部署下，脱贫攻坚战已经全面铺展开来，各地根据部署，结合自身实际，积极探索扶贫模式、推进减贫行动，重庆市在实施精准扶贫精准脱贫工作中取得了诸多进展和成效，审视“高山生态扶贫搬迁”实践，我们能够总结出一些带有一般意义的有益经验，与此同时，透过这些实践，我们也可以洞察到国家事业中某些值得期待的重大转变与进步。

　　实践：重庆市高山生态扶贫搬迁积极推进

　　重庆集大城市、大农村、大山区、大库区和民族地区于一体，渝东北、渝东南地区地处武陵山区和秦巴山区，帮助贫困人口从高山、深山里搬出来，是脱贫攻坚的一项治本之策。

　　2013年—2015年，重庆市委、市政府将高山生态扶贫搬迁确定为22件民生实事之首。2016年3月，重庆市颁布了《重庆市“十三五”高山生态扶贫搬迁实施方案》，明确了主要政策措施及年度目标任务。“十三五”期间，高山生态扶贫搬迁仍将是重庆市扶贫工作的一项重大内容。从目前的实践和拟推进的工作来看，重庆市高山生态扶贫搬迁的主要做法包括如下几个方面。

　　瞄准对象

　　按照国家要求，“十三五”高山生态扶贫搬迁对象主要是居住在高寒边远山区的农村建档立卡贫困人口。一般而言，列入高山生态扶贫搬迁对象需要符合如下条件中的一项或多项：一是居住在深山峡谷、高寒边远地区，生产生活极为不便、生存环境恶劣的；二是居住地属重要生态修复保护区，根据规划必须搬迁的；三是居住地的水、电、路、通讯等基础条件难以完善，建设投资大且效益不好的；四是对上述区域农户的住房经鉴定为D级危房的，优先实施搬迁。

　　“十三五”时期，重庆市规划实施25万农村建档立卡贫困人口搬迁，结合全市脱贫目标，2016年确保搬迁8万、力争搬迁11.3万建档立卡贫困人口，2017年搬迁8.7万建档立卡贫困人口，2018年完成所有纳入规划的建档立卡贫困人口搬迁任务。

　　分类安置

　　在扶贫搬迁过程中实施分类安置，其具体实践主要包含了四个要点。

　　一是根据搬迁户的客观条件和经济状况，选择最合适的安置方式，逐一制定搬迁规划，落实搬迁资金，宜集中安置则集中安置，宜分散安置则分散安置，不搞形象工程、不搞一刀切。

　　二是充分考虑深度贫困户搬迁后的生产生活问题，以有地安置为主，加大产业扶持力度，做到搬迁户有一个相对稳定的产业收入项目。同时，鼓励梯度安置，有闲置出来的农村二手房，搬迁户愿意的，通过购买二手房的方式实施梯度安置，乡镇、村协助购房户完善产权过户等相关手续，以减轻集中建房安置压力。

　　三是鼓励统规自建，市级以上补助资金80%以上直接发放搬迁农户，支持其按安置区规划自主建房，降低成本。对贫困户占比超过50%的搬迁安置区，用地、建设等所涉规费给予减免。

　　四是完善户籍迁移政策，鼓励转户进城、非农安置，按不低于平均搬迁补助标准一次性发放补助资金。

　　后续扶持

　　脱贫攻坚意味着彻底“拔穷根”，因而扶贫搬迁安置后的扶持同样关键，重庆市高山扶贫搬迁工程尤为重视后续扶持工作，在具体实施中特别注意四个方面的安排。

　　一是将后续产业发展与扶贫搬迁同步规划实施，整合相关项目资金向集中安置点倾斜，因地制宜、因户施策，大力发展农业产业、农产品加工、休闲农业与乡村旅游，尽量使搬迁户都有一份“菜园地”、一个增收项目。

　　二是加大对搬迁户创业就业技能培训力度，整合新型职业农民培训、阳光工程培训、农业实用技术培训等各种农村培训资源向搬迁农户倾斜，让搬迁农户每人掌握1—2门实用技术。

　　三是将搬迁与其他专项扶贫工作相结合，整村扶贫资金、产业发展资金、小片区开发、培训资金等重点向搬迁任务重的区县和贫困村倾斜。市扶贫办对发展特色产业、乡村旅游的贫困搬迁户给予资金扶持，市农委每年安排1亿元以上支持100人以上规模的集中安置点所在村产业发展、基础设施建设、新型经营主体培育。

　　四是实施大学生扶贫接力志愿服务行动，在集中搬迁安置点组建居民学校，加强对搬迁户的教育培训，引导他们转变思想观念和生活习惯。

　　通过实施以上措施，重庆市在2013—2015年间完成搬迁安置54.2万人，其中贫困人口24.8万人。2016年截止9月底，重庆市已下达搬迁计划10万人，安排市以上专项资金38.92亿元（其中补助资金9.6亿元、融资贷款29.32亿元），已搬迁安置8.89万人（其中建卡贫困人口7.38万人），提前实现了规划的年度目标。

　　经验：因地制宜与用好“两只手”

　　到目前为止，重庆市高山生态扶贫搬迁工作已经取得了良好成效，这些良好成效至少得益于两方面的经验，即国家战略下的地方创新和有为政府与市场机制的有效结合。

　　国家战略下的地方创新

　　“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”新中国成立以来，中国共产党带领人民持续向贫困宣战，特别是改革开放以来，我们实施大规模扶贫开发行动，使7亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会打下了坚实基础。党的十八大以来，党和政府把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对中国的扶贫工作做出了重要部署，对于“易地搬迁扶贫”这样一项关键举措，亦通过《全国“十三五”异地搬迁扶贫规划》予以专门设计安排。总体而言，中央从指导思想、总体目标、基本原则，到工作机制、主要措施，都有较为详尽的指示、设计。然而，国家战略、政策的“落地”，不仅需要地方层面严格的遵照执行，亦需要地方政府根据本地实际科学地制定具体实施方案，创新工作方法。

　　重庆市在推进高山生态扶贫搬迁工作中，做到了因地制宜，以国家战略、政策为根据，发挥自身优势进行实施机制、措施的创新。例如，在“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”的政策要求下，重庆依托其首创的农村“地票”交易制度，推进扶贫搬迁工作：拆除原有宅基地并进行土地复垦，扣除新建房占地后节余部分进入“地票”市场交易（每亩20万左右），扣除土地复垦成本净收益，85%返还搬迁户，15%归村级集体经济组织。按搬迁户原有宅基地0.7亩/户测算，户均纯收益达6-8万元。又如，重庆市通过建立完善利益联结机制模式，把贫困户的土地、林地、农房等闲置资产折资入股到各类市场主体，增强贫困户的自身造血功能，以此有效落实了国家推进“资产收益扶贫”的战略部署。

　　应当讲，不同地区在自然禀赋、经济社会发展水平等方面都存在着差别，宏观的战略部署无法统一解决具体实施问题，因此，脱贫攻坚战略的成效仍然会取决于地方政府针对性的创造性实践，唯有因地制宜，在国家战略、政策的指导下创新制度、机制，才能探索出一条真正适合本地实际需要的扶贫道路。

　　有为政府与市场机制的有效结合

　　诚然，扶贫是一项政府责任，但它并不意味着扶贫工作的具体实施只能依托行政手段。重庆市高山生态扶贫搬迁表明，合理协调“有形之手”和“无形之手”的运用将是推进脱贫攻坚战略的重要保障。

　　扶贫搬迁通常要牵涉一系列极为庞大而复杂的建设、安置工程，单纯依赖政府财政补助难以支撑全部工程。因此，重庆市在具体实施过程中注重利用市场融资手段，通过地方政府债券、政策性银行的长期贷款等为搬迁工程筹措必要资金，并采取政府购买市场服务的形式，确定市场化运作的省级投融资主体作为承贷主体，承接相关项目资本金和贴息贷款。在后续扶持中，重庆市注重产业合理布局，引导社会资本参与搬迁地的产业建设和发展，例如开县将发展体验农业、观光农业和休闲农业与后续发展相结合，采用“企业+农户”的模式，建设了10余处农业观光体验旅游区；城口推行了“龙头公司+农民合作社+家庭农场+种养殖基地”复合型产业发展模式，等等；通过政府引导和市场化运作，更多市场主体到搬迁点进行投资，也提供了更多的就业和增收机会。

　　打赢脱贫攻坚战不仅需要决心，更需要行之有效的策略、手段，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的共识及其切实运用在实施脱贫攻坚战略中同样发挥着决定性作用。

　　展望：以脱贫攻坚为契机的国家治理转型与人权事业跃进

　　透过重庆高山生态扶贫搬迁的实践，我们看到的不仅是一幅贫困群众生存状态的全新图景，更重要的是，我们还可以发现并见证国家发展与改革的积极变化。实际上，从国家到地方层面的脱贫攻坚实践不仅彰显了扶贫本身的意义，同时它也作为一种重要契机，淬炼着国家治理能力，检验并展示着中国对推进人权事业的决心与诚意。

　　国家治理转型

　　治理转型与创新往往是由问题与困难倒逼的。目前，中国扶贫所面对的多数是贫中之贫、困中之困，扶贫任务十分艰巨，因此，扶贫工作必须超越传统的推进方式、实施模式，主动开创新道路。从目前包括重庆在内的全国各地实践来看，中央所积极倡导和推动的多元治理局面正在形成：党委领导，表征为整合多元社会力量，凝练精准扶贫共识，提升精准扶贫责任；政府主导，表征为合理配置扶贫资金、资源和人力，提高扶贫满意度；社会协同，表征为通过社会多元主体的协同参与，增进扶贫治理的开放性。这种多元共治改变了传统治理的粗放、单向被动的特征，推动了治理理念的更新和治理工具的丰富。值得进一步观察和期待的是，随着脱贫攻坚的深入，扶贫工作中产生的新问题集合将继续考验中国的国家治理水平，而由不断生成的新问题所倒逼而来的新策略、新手段以及对目前仍然有些“碎片化”的多元治理资源、治理主体的整合，亦将继续推动中国的国家治理能力的全面提升。

　　人权事业跃进

　　中国的减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志，它为世界减贫事业作出了重大贡献，创造了世界人权发展新奇迹。党的十八大以来，党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的公布、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及各部委“十三五纲要”对于脱贫攻坚的深度关注与谋划、《中国的减贫行动与人权进步》白皮书的发表，无一不表明了中国政府与中国人民对人权事业的热忱与笃定。

　　更为重要的是，在实践层面，政府的扶贫行动同人权事业进步的真诚联络也越来越被证实和加强。尽管工程宏大，牵涉的资源丰厚、利益面复杂，但脱贫攻坚的行动指向始终同其初衷相连，并尽可能地从政策、制度层面限制政绩指向的行政活动可能引致的偏差，重庆市高山生态扶贫搬迁对于后续扶持的有力保障很清晰地表明，脱贫攻坚不应当是一场仅仅关乎政绩的运动、一场仅仅着眼于“搬走”和“甩掉包袱”的运动，而应当是一项旨在彻底实现贫困人口真正摆脱贫困的人权事业；同时，重庆高山生态扶贫搬迁以及一切有益的地方扶贫实践都在诠释，让缺乏必要发展条件、发展机会的群众重新获得发展条件、发展机会，实现其全面发展，才是打赢脱贫攻坚战的真正意涵。由此，我们有理由相信，中国的脱贫攻坚战略和减贫行动将不仅仅达致其帮助所有贫困人口脱贫致富的目标，而且它还将提供一种契机，引领中国人权事业的大幅跃进，并且进一步展示人权、尤其是发展权在当代中国的完整含义。

　　（西南政法大学人权研究院执行院长、西南政法大学人权研究院讲师）

　　张永和 郑若瀚

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