城市微更新的动力机制和价值观研究

1 城市微更新的动力机制

1.1政策推动

在我国当前的体制下，城市的大规模的建设活动和方式都是在政府的引导和市场的参与机制中完成的。以控制性详细规划为例，2006 年住建部颁布《城市规划编制办法》，对控制性详细规划编制的目标、成果、经费、组织等做了详细的规定，规范了全国范围内的控制性详细规划编制，提高了控规的可操作性；2008 年《城乡规划法》颁布之后，控规作为城市开发建设的控制和指引的地位得到法律保障，促使控制性详细规划在城市建成区内做到全覆盖。城市更新的发起同样如此，2003 年，在新版的城市总体规划编制前，国务院否定了深圳市政府通过扩大面积解决城市发展矛盾的路径，提出要改革发展模式。国务院的政策指引迫使深证市政府编制城市更新为主要发展模式的新版总统规划，通过存量空间的优化解决发展空间不足的问题，并取得了极大的成功。

上海市城市微更新的大范围开展也离不开政策的推动作用。2015 年上海市国土规划局发起“上海城市空间艺术季”的年度空间改造活动，号召建筑和规划师参与城市的维空间的艺术美化。活动最初是从虹口区选定的几个社区开始，2016 年在总结前一年的经验之后，上海市国土发起了“社区更新——社区空间微更新计划”，并成立了上海城市公共空间设计促进中心，为社会的城市微更新活动提供服务和申请资金补助，此活动在上海市全市域开展。2017 年的上海年度城市微更新活动已经从社区扩展到街道空间，并在上海市域范围内 22 个试点内同时进行。

政府的政策引导能充分调动社会力量的积极性，整合有利的资源，政府的角色也在城市微更新的活动中从管理型变成了服务型，便于推动城市微更新活动持续地开展。

1.2成本约束

2015 年 12 月，习近平总书记在中央经济工作中对供给侧改革提出了概括性的总结：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。城市微更新作为城市更新的小尺度，微介入的新形式，相对于大拆大建型的城市更新，在实施和组织中能节约大量成本。

在城市更新的实施过程中，大拆大建无异于推倒重建，二次开发，所耗费的成本为“拆除成本”+“安置成本”+“重新建设成本”。除此之外，还带来了许多城市更新的负外部性影响。以城中村改造为例，城中村改造经历“规划—收储土地—建设安居房—拆迁—建设”的过程，拆迁阶段尤其繁琐，不但支付大量时间和经费进行摸底、沟通、协商活动，而且拆迁补偿方案常常是众口难调，造成“钉子户”现象，给社会的稳定造成了很大的负面影响。另一方面，推倒重建的过程中由于工程量浩大，势必给造成周围交通拥堵和环境质量下降；推倒重建的结果也不尽满意，消失的城中村让很多低收入者失去了低廉租金的住所而不得不逃离城市，社会网络的破坏导致原住民失去归属感，造成邻里关系淡漠（黎熙元，陈福平 2008）。以上种种线性或隐性成本增加的因素导致传统的城市更新在城市整体层面变得不可持续。

同样在传统的城市更新中，从选址到规划，从实施到监督一切都是由政府主导，既扮演组织者又扮演实施者和监督者，参与城市更新整个过程，这必然对政府财政分配造成了很大的压力。城市微更新是社会治理理念介入到城市更新过程中的实践，强调政府、规划师和居民一起参与到社区和街区的城市更新活动中，其中政府仅仅作为引导者，负责提供政策指引、选址建议、审批便利、专项资金扶持、规划知识培训等服务功能，规划师作为桥梁和纽带提供技术支持、居民和社会资本参与共同尽心存量空间的优化改造。这一过程大大降低了政府的投入，同时也赋予居民更多的权利，使得城市更新实践形式变得更加灵活、可持续。

1.3观念引导

城市设计的发展经历了四种范式（王建国），从最初关注建筑学视觉的有序和古典美学原则，利用三维形体和几何法则进行较大版图范围内的改建，到关注城市的功能、效率和技术美学，重视城市卫生、交通和功能效率的问题。随着数字化计算的发展，城市设计开始关注采用定量化分析的方法，使对人和社会的设计关注变成可操作性。

西方的城市更新最早起源于城市的美化运动，例如巴黎改建，试图通过物质空间的品质提升，来改善市民生活生平，提高城市的竞争力。然而实践证明，仅仅在物质层面的改造只能延缓城市的衰败，并不能实现复兴的目标。于是，美国等西方国家开始以社区营造为主要的形式的新一轮的城市更新，目的是通过居民的参与社区改造，提升社区空间品质的同时，实现社区居民生活的繁荣。

在此背景下，规划师也开始积极寻找自己在城市更新中的角色定位。美丽乡村的建设，特色小镇的开发，社区规划师制度的探讨使得规划师开始主动融入到基层，关注到微观层面的城市更新的需求。上海的年度城市微更新计划即是一个实证：规划师自发地发起并参与到街道改造，居住区广场的更新，历史建筑的维护等活动中，并开始适应自己的定位。

由此可见，在城市设计理论发展和城市更新实践模式的发展下，关注小尺度介入和社会目标实现的观念介入到建筑和规划学界，成为城市微更新的一个动因。

1.4公众的参与

约翰·M·利维教授在著作《现代城市规划》中提到：“城市规划不是规划师和政府的专利，而是由政府、规划师和社会公众共同参与制定的公共政策。”城市规划中的公众参与最早起源西方，是为了让涉及到相关利益的公众享有决策、知情、参与的权利，减少他们“不满”情绪，从而降低规划实施的阻力。公众参与在我国起步较晚，但是逐渐引起决策者的重视，近年来已经在规划编制中引入了公众听证制度。

公众的参与是利益相关的公众的利益诉求的方式，也是科学合理地编制规划方案的依据。存量地区的城市更新往往涉及到大量市民的生计问题，对公众意见的处置不当很容易造成社会问题。因此，自上而下的城市更新方式不被公众接受。城市微更新的实践模式是由自上而下的政府引导和自下而上的公众参与并影响政府决策的程序逐渐被接受，能很好地调节更新过程中政府和公众之间的矛盾，降低不良社会群体事件的发生几率。

2 城市微更新的价值观

2.1 价值与价值观

李德顺教授在他的著作《价值辞典》中从哲学的角度提出：“价值是一种客观存在的实体，是主客体之间的关系，即客体满足主体需要的状况。”日本社会学家作田启一在他的著作《价值社会学中》提出：“它是通过选择过程，社会成员后天习得关于什么是理想状态的观念。”

价值观是评价价值关系时的立场、观点和态度。由此可以推论：城市规划的价值观是评价城市规划过程和结果的绩效时所持的基本观点和立场。对城市规划价值观的研究起源与西方，并随着西方现代城市规划理论的发展而发展。我国对城市规划价值观的研究起步较晚，集中在对城市规划结果绩效的价值观研究，对城市规划价值的研究也体现在政治、经济、社会、文化、生态等方面。

2.2 城市微更新的价值观

从对城市规划价值观的梳理中，可以发现公平正义、效率是城市规划基本的价值观，是衡量城市规划绩效的基本出发点。将公平正义和效率的理念引入城市微更新实践，形成城市微更新的价值观。

2.2.1 公平正义

公平正义包含两个层次的概念，第一个层次为利益分配的均等性：城市微更新的成果不仅要惠及社区或街区内的常住居民，而且对临时居住的市民也要加以关照，不能因为品质的提高而使得社会或者街区绅士化，提高了入住的门槛，对没有产权的低收入者产生排斥。自由主义正义论的代表人物罗尔斯提出了对社会公平正义的更深一步理解，即在公平正义原则下最少受惠者能获得自己的最大利益。这个观点被大部分规划学界学者所接受，并形成了公平正义的第二层涵义：城市微更新的成果应该向特定的弱势群体倾斜。在此理念下，对城市微更新的设施布局原则、交通升级策略都产生了很大的影响。存量地区的社会人口构成中，老年人往往占据了很大一部分群体，在服务设施改造时不仅要对现有的设施进行类型上的健全，满足居民日益增长的需要，同时要考虑到实际使用中老年人、儿童、残疾人等弱势群体如何进行使用。而在道路交通的使用中，行人相对于机动车来说是弱势群体。在现行规划的街区中，往往导致人车混行，导致行人的路权实际被机动车侵占，造成了事实上的不公平现象。因此如何在对街区改造中合理划分路权，在保障行人安全的前提下，改善车行拥堵的问题是城市微更新中交通策略的关键。

2.2.2 效率

效率是资本追求利益的主要工具，而城市规划作为政府的进行公共资源配资工具，本身并不追求效率的提升（孙施文）。在此观点下，城市微更新的“效率”实际是指城市微更新绩效带来对市场建设行为带来的正外部性。

市场经济下的城市规划的核心问题是解决城市建设和城市开发过程中的市场失灵的问题（赵守谅）。从城市规划—市场关系的视角下，效率的产生本质上源自于城市规划对市场建设行为的规范和引导，带来的额外的经济效益和社会效益。由此推论，商业街区城市微更新的效率体现在：交通的改善，公共空间品质的提升，流动人口的减少，消极空间的充分利用等方面。交通的改善厘清了人行和车行的路权分配，解决了人车抢行，人车混行的乱局，节约了大量的时间成本和通行成本；公共空间品质的提升促进了交往行为的发生，吸引了大量的人流，诱使商业行为的发生；流动人口的减少是社会结构稳定的体现，常住人口的频繁流动会导致邻里关系的淡漠，大量的服务设施空置，社区的活力下降；消极空间的充分使用会解决商户经营面积不足问题，同时也能减少不安全行为的发生。

同时，效率也意味着低成本和微介入。建成环境的改造本身就是一种耗资巨大的工程，在保证效果的前提下，通过微介入的方式降低建设成本，也是效率提升的有效途径。

3 结语

动力机制即使动力的来源，探讨城市微更新的动力机制旨在分析城市微更新为何能发展和普及，预测今后是否能够可持续地开展。通过上文的分析，可以推论：在城市微更新的实践中要注重对政策的解读，重视成本分析，加强观念引导和保障公众参与，同时注重编制和实施中公平和效率的辩证关系，这样才能使城市微更新设计不会过时。