《监察法》视角下的企业合规管理

　　2018年3月20日起，《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）颁布实施。《监察法》分为9章共69条，主要明确了监察工作的指导思想、职权体系、权限范围、程序要求以及国际合作等内容。《监察法》的出台，将使得众多企业及高管在合规领域、特别是反腐败反商业贿赂领域又多了一把“达摩克利斯剑”高悬头顶。何为合规管理？《监察法》对于企业合规管理提出怎样的要求？企业应当怎样完善合规管理体系？

　　企业合规管理及其现实背景

　　“合规”即合乎国家法律规定、合乎公司内部的章程规则、符合公司经营中的商业伦理。合规管理是以管理为核心，综合法律、财务、信息技术、运营、人力资源管理、风险控制等多方技术，目标是为主体找到一条平衡风险与规范、成本与收益的恰当运营之路。其内容以主体的适用法律法规为基础覆盖至完善的商业道德与价值观的建设。合规管理与业务管理、财务管理并称企业管理的三大支柱，是内控的一个重要方面，也是风险管理的一个关键环节。

　　关于合规管理这一理念产生的渊源及发展过程，普遍地认为与西方国家特别是美国的公司治理、企业管理的实践有密切的关系。在这方面，1977年美国颁布的《反海外腐败法》开其合规法律先河。该法旨在限制美国公司和个人贿赂国外政府官员的行为，并对在美国上市公司的财会制度作出了相关规定，除了是一部“反贿赂”合规领域的重要指导性法律外，还对确立企业合规管理责任具有“奠基”的作用。1970年代末，美国赴海外投资企业纷纷建立起了合规部门。

　　在美国的影响和推动下，一些国家如加拿大也出台了类似FCPA的国内法，特别是联合国制定了《反腐败国际公约》，将合规列为反腐败的重要组成部分。

　　从当前的国际背景看，中国企业走出国门呈井喷之势，但境外国家的法律风险成为中国企业必须克服的障碍。例如近期中兴制裁事件等，表明国际贸易政策趋向紧缩和严格，值得我国企业高度关注重视。目前发达国家有关部门颁布的具有法律强制性的合规指南，规定了“有效的合规管理体系”的要素和判断标准。根据合规指南的规定，有效的合规管理可以免责和减轻处罚，也即“合规免责”原则，因此建立规范有效的合规管理具有重要性和迫切性。

　　从国内情况看，国内企业在合规建设整体上比较落后。但是，我国改革开放已实施了40年，一方面很多企业已经做大做强，需要与其规模相适应的内部治理；另一方面，国内法律制度越来越健全，法律灰色地带越来越少，企业合规管理中风险越来越大。

　　近年来，中国政府明显加大了对各类企业违规行为的打击力度，处罚金额在千万元以上的案例屡见不鲜，因违法违规行为而身陷囹圄的企业家和管理人员逐年增多。具体从司法实践上看，企业合规问题，特别是企业的经营舞弊与反腐败问题，在法律制度层面也受到越来越多的重视与关注，中国政府正在努力引导企业走合规发展和良性竞争的道路，对企业不合规行为容忍度大幅降低。

　　《监察法》对企业合规工作的影响

　　根据《监察法》总则的有关规定，《监察法》的出台是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，在强化监督问责、严厉惩治腐败的背景下，企业的合规工作将随着《监察法》的实施得到强化和重视。

　　首先，受监管的行为类型多样。根据《监察法》第十一条，监察委员会监督、调查、处置的职责范围包括对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。这些违法和职务犯罪的罪名和事由，包括但不限于贪污罪、挪用公款罪、行贿罪、单位行贿罪、职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、国有公司、企业、实业单位人员失职罪、食品监管渎职罪、玩忽职守罪、故意泄露国际秘密罪等，累计超过60多项罪名与事由。

　　从《2016中国企业家刑事风险分析报告》的情况看，以2015年12月1日至2016年11月30日统计年度为例，总体上，企业经营管理者触犯最多的是“破坏社会主义市场经济秩序罪”，占51.5%；国有企业负责人触犯最多的是“贪污贿赂罪”；频数最高的罪名为“虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵押税款发票罪”，占13.9%。另外，企业腐败犯罪规模越来越大，3年间企业负责人腐败以及与腐败相关的案件量，出现连年递增趋势，其中国有企业负责人更容易触犯腐败罪名。由此可见，《监察法》覆盖的企业及高管事由及责任非常广泛，涵盖了企业及高管不合规行为及领域的多个方面。

　　第二，受监管的对象广泛。根据《监察法》第十五条，监察机关监察的对象包括：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。这里值得关注的是，除了一般意义上的公务人员外，国有企业管理人员以及公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员也被纳入了监察范围。这意味着，《监察法》覆盖的企业类型及人员也非常广泛。

　　就国有企业而言，根据有关规定和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。

　　《监察法》对监察对象范围的规定，涵盖了我国行使公权力的公职人员各种类型，具有很强的针对性、操作性、权威性和震慑性，在法律层面上实现了监督全覆盖、监督无死角。随着《监察法》的实施，企业合规服务需求将逐渐上升。

　　第三，对企业应对合规风险提出更高要求。根据《监察法》有关监察权限的规定，在符合相关要求及条件的情况下，监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置十二项措施。根据《监察法》第四十五条，监察机关根据监督、调查结果，可以依法作出：批评教育、责令检查、诫勉；警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉等处置措施。《监察法》赋予了监察机关更多的执法权限和处置权限。这意味着，企业及高管若因合规事项被监察机关调查，其将面临内容更全面、手段更丰富的合规调查和处置。这为企业应对合规调查的能力提出更高的要求。

　　根据《监察法》第三十五条、第三十六条，监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。根据该条文，企业员工、企业相对方等主体，可以通过报案、举报的方式向监察机关反应企业及高管不合规行为。报案、举报制度的确立，增加了反映企业不合规行为的方式和途径。如果企业合规管理不当，将随时可能面临被举报或被调查的风险。

　　综上，《监察法》下监察机关的监管权限、执法权限、处置权限都明显大于、强于普通行政执法机关。随着《监察法》的实施，为更好应对监察机关的调查及要求，企业对合规服务的要求将逐渐提高。

　　企业合规业务的国际化趋势

　　根据《监察法》有关反腐败国际合作的规定，国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。在“一带一路”和“走出去”的时代背景下，不论国有企业还是民营企业，如果希望能在国际舞台立足，既需要提高自身合规能力与要求，使得企业得到良好健康发展，从而保有持续竞争力，也需要遵循国际反腐败条约及其他国家的合规要求，以避免被外国政府机构调查，从而使得自身发展及声誉受损。随着国际经济、贸易形势的变化，国家间的贸易战争与经济角力同样会使各跨国企业遭遇合规调查的几率上升。

　　新形势下企业的合规建设

　　新形势下，合法经营和服从监管已成为企业生存的前提，企业必须树立起以风险为本的经营理念和依法合规的经营意识，健全公司治理机制，加强风险管理，处理好业务发展与遵纪守法的关系。

　　第一，树立合规文化。企业文化是在企业中形成的由企业管理层倡导并为全体员工所认同且遵守的企业的宗旨、精神、价值观和理念等。相比于其他的管理手段，有合规文化的企业更具有持续的成长能力和广泛的影响力。合规文化包括企业合规价值观以及来自管理层的支持和承诺。首先，企业要从根本上认同合规，相信合规的价值；其次，企业负责人自身要树立正确的合规意识，这是合规体系建设的根本。如果负责人本身就不重视合规或者仅仅把合规作为装点门面的东西，那么制定再多合规制度都起不到真正的作用；最后，持续地示范、指导、沟通，确保合规价值观在所有员工中得到传达，将合规作为企业文化基因的一部分。

　　第二，完善制度设计。企业应当建立全面的、体系化的合规制度，成立相应的合规部门，设立合规岗位，安排具备合规经验的人员设计、运营和维护合规管理体系，并依据该体系框架管理法律、政策、道德风险。合规制度应当以合规风险为导向，内容具体、明确，哪些可以做、哪些不建议做、哪些禁止做、遇到什么情况需要汇报、违反纪律会面临什么样的处分等都应当做出规定。合规义务是合规管理中的“尺子”。有尺子，才能找到偏差。合规义务来源于四方面：一是法律、法规、部门规章；二是企业内部规章制度；三是职业操守和道德规范；四是企业与其他主体签订的协议承诺。企业要系统地识别合规义务及其影响，制定合规义务清单，并根据企业的业务流程制度和授权制度，清理和确定各类公众职责，识别对应的权力，形成权责清单。

　　第三，强化系统控制。合规制度要得到尊重和执行，就不能停留在纸面上。制度的有效落地是完善合规管理的关键：风险评估是合规管理的基础，企业应根据根据权责清单，查找合规风险点，并启动风险评估工作，包括确定合规风险等级，形成风险排序，据此再拟定风险应对计划；为增强员工合规意识，提高员工履行合规义务的能力，应当进行定期培训和宣传；企业要及时处理对违纪员工的举报，建立举报人保护和奖励制度；企业应当聘请专业的合规团队与律师，为企业实时提供合规业务培训、项目合规风险提示、应对政府机构调查等专业服务。利用专业人员的专业知识及技能，把外部顾问的实战经验和成熟模板引入到企业合规管理中，为企业合规发展保驾护航。

　　（责任编辑 姜懿翀）

　　作者单位系中央财经大学法学院

　　文/何琴琴