加快实施数字政府战略：现实困境与破解路径

　　党的十九届四中全会指出，要加快推进数字政府建设。为顺应时代发展趋势，积极贯彻党中央、国务院的指示要求，全国各地政府正在积极探索数字政府建设。德勤通过调查70多个国家1200多名政府官员发现，全球绝大多数国家都处于数字化转型的萌芽期或发展期。从中我们不难看出，我国数字政府发展空间巨大。

　　数字政府发展趋势

　　由“人人互联”走向“万物智联”

　　5G、区块链、大数据、云计算、人工智能等新一代信息通信技术为数字政府生态圈加速赋能，成为推动数字政府发展演进的新引擎。当前，通过计算机、手机等终端可以实现政民互动，但道路、桥梁、路灯、排污、排水等城市市政基础设施大多还属于“哑状态”，这些基础设施没有入网、不能自动汇报、不能透明化管理，无法实现与外界的信息交换、资源共享、能力协同。数字政府时代，所有的终端将实现全域数据采集，更广泛的新数据源将通过极速泛在的城市信息网络直达云端，加速创新能力与政务流程的深度融合，催化人工智能在政府领域的应用创新，通过开放高效的智能应用系统为万物赋能，基于5G的云边协同，点亮边缘智能，激活政务数据价值，拓展服务边界，打通城市治理屏障，推动城市实现智能运行和自我完善。

　　由分散化手工化走向整体化智能化

　　相对传统政府运行来讲，数字政府运作在空间分布、工作方式等方面发生深刻变化。传统线下的实体政府都是碎片化地分散在不同的地理位置，行政工作人员大多采用手工方式处理业务，企业、老百姓到政府办事时不得不跑多个地方，有时甚至是跑断腿。推动数字政府建设，以信息技术在政府的深度应用为抓手，推动政府实现线上线下深度融合、有效衔接、互为补充，在网络空间以整体政府形式向公众统一提供服务，可以有效提升政府服务的效益、效能、效率。比如，澳大利亚的一体化在线服务平台为方便公众办事，已在线下设立实体服务机构。目前，少部分地方正积极探索政府业务通过系统实时自动处理，并将处理结果及时主动告知相关方，将行政人员从繁重的手工作业里解放出来。比如，深圳市通过打通部门数据，形成业务审批闭环，实现了网上全流程自动化审批。截至2019年7月，深圳市已有104个高频事项实现“秒批”。

　　由部门封闭化单一化走向开放化协同化

　　数字政府融合多种技术，对政府治理理念、治理方式、治理流程进行优化重构，客观上提升了政府治理的技术水准。在传统的政府治理活动中，大多由一个部门开展社会公共事务治理，这种方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、权钱交易等腐败现象。通过数据赋能，由数据驱动决策，而不再是数据辅助决策，是数字政府相对传统政府的质的飞跃。数字政府的治理是依托大数据开展的精准治理，离不开政府大数据的有效运用，需要对政府系统的数据共享、数据采集、数据标准、数据安全等底层技术进行整合和集成。通过数字政府建设，提高政府组织的数据运用能力，打通政府、社会、市场等不同主体之间的治理数据，优化社会治理资源的网络化配置，发挥多元主体协同共治的功能优势，协调多种资源协同创造社会治理新篇章。

　　从以机构为中心走向以市民为中心

　　数字政府时代，公共服务的供给主体、供给模式、供给渠道将产生深刻变革，由过去公共服务由公共部门提供转向政府、企业、社会组织和居民共同提供，由过去以部门为中心的供给模式转向以市民为中心，由过去线下分散办理转向线上线下相融合的统一集中办理，全面提升公共服务效率。比如，上海市通过推进政务服务“一网通办”，让企业和群众办事享受网购体验。目前，上海市“一网通办”总门户已接入1300多个服务事项，90%以上的审批及服务事项“只跑一次、一次办成”，政务服务减环节14%、减证明26%、减时间12%、减跑动次数60%，实现了从“找部门”到“找政府”、从“政府端菜”到“群众点菜”、从“群众跑”到“数据跑”、从“人找服务”到“服务找人”。贵州省通过政务数据共享交换调度平台，简化优化政务服务流程，最大限度减少申报材料、缩短办事时间，实现“最多跑一次”“一次也不跑”。目前，贵州省级网上服务事项可办率达92.6%，贵阳市行政审批时限压缩60%以上，群众办事提供材料减少35%，极大方便了人民群众办事。

　　面临阻碍因素

　　组织瓶颈：体制机制运行有待疏通

　　有力有序地统筹协调是做好数字政府建设工作的前提。“各打各的锣、各唱各的戏”是导致信息孤岛、重复建设问题的重要原因。目前，中央层面建立了国家电子政务统筹协调机制，厘清了中央有关部门在电子政务建设、管理、运行和标准化方面的职能职责，避免了部门之间职责交叉重叠。但是，由于国家电子政务统筹协调工作职能多次调整，各地数字政府建设水平参差不齐，使得地方数字政府建设统筹工作的情况比较复杂，各地做法也不尽相同。但从整体来看，地方统筹协调不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合的现象是客观存在的，有的地方矛盾还比较尖锐。据不完全统计，目前仍有部分地方数字政府建设机制不健全，有的地方建立了机制也可能存在职责切分不清、多头交叉管理的情况，并没有实现项目、资金的归口管理，部门间争功诿过“踢皮球”的现象时有发生。机制不顺，部门间政策不衔接，导致政策碎片化，难以形成共筹共建合力，阻碍了数字政府建设进程。如果继续放任自流，对于地方数字政府健康发展是十分不利的。

　　制度瓶颈：法律固化藩篱

　　当前，正处于数字政府建设攻坚期，制度更新明显滞后于技术创新，从而阻碍了数字政府向纵深发展。一是规章程序合理性有待提升。如建设工程不仅要注重设计的科学性，更要注重施工质量。在具体实践中，建设工程勘察设计管理条例等规定，房屋建设、市政基础设施工程一律需要事前施工图审查，这导致审查周期长、修改次数多，也使不少设计单位过度依赖施工图审查，弱化内部质量管理。二是电子文档执行过程面临制度冲突。政策交叉的现象给行政人员留有一定的自由裁量权，阻碍了电子档案的普及。三是政府数据开放制度缺失。目前，政府数据开放的规章制度不健全，很多部门对数据开放的标准和内容不清楚，导致不敢、不愿、不会开放的想法普遍，这也是很多地方虽然建设了政府数据开放网站，但是开放数据的质量普遍不高的原因所在。

　　关键瓶颈：数据联通应用有待提升

　　信息孤岛和信息壁垒是数字政府建设过程的必然产物，任何国家都难以避免，我国也不例外。近年来，党中央、国务院高度重视打破信息壁垒，积极推进政务信息系统整合共享、公共信息资源开放，政府数据开放共享取得积极进展，同时也存在一些亟待解决的问题。一是条块分割导致地方与中央部门数据联通困难。目前，地方各级政府建立了本级政务数据共享机制，最大限度地整合本级权限内的地方平台、部门专网、独立信息系统，剩余无法纳入的基本都是国家各部门的专属垂直管理系统。据某省反映，目前部门数据共享需求满足率仅为42%，65个国家垂直管理系统、64个省级垂直管理系统仍未实现与各级政务服务系统数据共享交换。数据开放范围有待拓展，开放数据更新频率有待提高，开放数据质量有待提升。如对教育、健康医疗等社会需求迫切的信息资源开放力度不大，部分部门仍以静态数据表格为开放数据的主要方式，以API接口方式开放实时、动态信息资源的比例较低。

　　合作瓶颈：政企责任边界模糊

　　当前，大量企业深度参与到数字政府建设中，如广东省的数字广东公司、贵州省的云上贵州公司、陕西省的陕数集团等。这种政企联合开展数字政府建设的方式，促使政府和企业在公共领域的边界愈发模糊交错，衍生出一系列合作难题。一是政企利益差异明显。政府自身的社会性质决定了在数字政府建设过程中，需要优先考虑公益属性，但企业的逐利性决定其参与数字政府建设的优先价值追求是盈利，这在一定程度上影响了政企的合作基础。二是政企权责界定难。有的地方政府对BOT、PPP等政企合作模式的认知实施能力有限，在政企合作协议中对各方责权利界定不清，导致合作企业在未经政府同意的情况下，擅自对政府数据进行开发利用。虽然数据权属目前尚无定论，但政府数据是政府在履职过程中产生的，相关部门对政府数据具有义不容辞的管理责任，地方政府却对此束手无策。一旦造成安全事故，权责不清将导致无法追究问责。如何合理切分政企合作边界、形成政企发展合力成为业界困惑的一大难题。

　　建设路径选择

　　注重体制机制创新 是数字政府建设的组织基础

　　只有建立有力的统筹协调机制，才可能实现数字政府建设的健康有序。推动地方政府加强部门沟通衔接，确保政策法规的统一性，杜绝政出多门的现象发生。对于建立统筹协调机制的地方，进一步发挥牵头单位统筹作用，引导地方数字政府实现统一规划、统一预算、统一建设。对于尚未建立统筹协调机制的地方，协调推动相关部门加快完善体制机制建设，明确相关部门的职责分工，实现地方数字政府建设的统筹发展。

　　注重法规立改废释 是数字政府建设的制度保障

　　制度是实现数字政府规范发展的前提。按照《关于做好证明事项清理工作的通知》（国务院办公厅发〔2018〕47号）等文件的要求，对现行法规规章中制约信息共享、政务服务网上办理等数字政府建设的关键问题进行梳理，及时清理、修订不适应共享要求的法规规章和规范性文件。积极发挥试点的探路作用，在市场准入、投资审批、国际贸易、电子商务等营商环境重点领域先行先试，暂时调整实施部分法律法规规章条款，为下一步法律法规规章“立改废”积累经验。建立健全公共信息资源开放利用相关法律法规和配套标准体系，推动数据开发利用早日走上法治化、规范化轨道。

　　注重盘活数据资源是数字政府建设的关键之举

　　数据无障碍流动是实现数字政府建设目标的必要条件。这不仅仅意味着数据在政府之间的流通，更意味着政府数据与社会数据的融合互通。一是加快推进政务信息系统整合共享，推动数据供需部门切实做好需求调查，加强协同配合，确保共享数据精准对接，提高应用效果。二是大力推进公共信息资源开放，推动政府数据有序向社会流通，释放数字红利，繁荣数字经济。三是支持开展数据权属、数据安全保护技术等方面的理论研究，探索政府数据与社会数据的互通机制，进一步打破数据割据，加速构建全社会数据开放共享体系。

　　注重引入社会力量是数字政府建设的重要保障

　　吸引企业、市民、社会组织参与数字政府建设是大势所趋。支持各类社会主体参与数字政府建设，探索政企合作的有效机制，将政府在数字政府建设过程中的规划管理优势，与企业在先进理念、资金投入、技术创新等方面优势充分结合，提高数字政府运行效率，降低运营成本。同时，明确参与各方权责利，有效规避数字政府建设风险，引导数字政府建设规范有序发展。

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