政府购买服务项目绩效评价的必要性探讨

　　五月下旬，十天内北京市连续出现了三起因核酸检测造假，检测公司被吊销许可证或被行政部门调查的事件：5月20日，北京朴石医学检验实验室有限公司因原始检测数据明显少于样本检测数量，被房山区卫生健康委员会吊销《医疗机构执业许可证》；5月2 7日，北京金准医学检验实验室在核酸检测过程中存在涉嫌违法犯罪的行为，被北京市海淀区卫生健康委员会立案调查；5月28日，北京中同蓝博医学检验实验室违规对多管样本进行混管检测，被北京市卫生健康委员会调查。以上三起核酸检测造假事件是已经被发现的，是否还有大量没有被发现的造假事件？为什么在核酸检测服务中出现这么多的造假事件？原因是复杂的，涉及多方面因素。但是，政府购买服务项目绩效评价和管理不到位，必然是其中的重要原因。

　　《政府购买服务管理办法》（财政部令第1 0 2号，以下简称“1 0 2号令”）第二十条明确规定，“购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，具备条件的项目可以运用第三方评价评估。财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。”第二十一条规定，“购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。”核酸检测服务属于典型的政府购买服务项目，政府通过政府采购的方式和程序，以合同方式将对市民进行核酸检测工作交给社会检测机构承担。根据102号令，作为采购人的购买主体，应对采购项目进行事前、事中和事后的绩效评估或评价。

　　事前绩效评估是指采购人应在实施采购前或签订采购合同前对采购项目进行评估。事前评估的内容，一是按照《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称“22号文”）的要求提出采购需求的技术和商务要求，必要时开展需求调查；二是按照22号文制定采购实施计划，包括供应商资格条件、采购方式、竞争范围和评审规则等合同订立安排，以及履约验收方案、风险管控措施等合同管理安排；三是通过对采购需求和采购实施计划进行一般审查和重点审查，控制采购风险。事中评估是指采购人在采购项目实施过程中，定期对所采购的服务实施情况开展绩效评价。必要时可以邀请或委托第三方承担绩效评价工作。事后评估是指采购人在采购项目完成后，对采购项目的采购过程、采购实施效果、供应商的履约情况、资金的使用情况、服务对象的满意度等进行全面评价评估。

　　前述三起核酸检测造假事件的采购中，对采购项目绩效评价显然是有所疏漏的。主要表现在以下方面：

　　第一，采购方式选择不当或邀请供应商的方式不当，事前绩效评估不到位。目前已经实施的核酸检测服务采购项目，多数采用竞争性谈判或竞争性磋商方式进行采购，且通过评审专家和采购人共同推荐的方式确定邀请的供应商。仅对于竞争性谈判或竞争性磋商方式而言，采用评审专家和采购人共同推荐的方式确定邀请的供应商是不违反《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）的。但是，目前北京市核准具备开展核酸检测服务资格的机构已经有400家，有这么多潜在供应商可以选择，为什么采购人不采用公告征集却要由评审专家和采购人推荐？以最近某中央单位采购核酸检测机构项目为例，其采用了竞争性谈判方式，评审专家推荐了两家供应商，采购人推荐了一家供应商。由于只有三家供应商竞争，预算为90万元的项目结果以89万元成交，三家供应商的报价不约而同都位于89万元到90万元之间，显然竞争是不充分的。

　　除此之外，根据22号文，核酸检测服务应属于采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，应采用公开招标方式，且以价格作为确定成交的主要因素。因此，除了紧急采购的情况下可以采用竞争性谈判方式外，核酸检测服务采购项目的采购方式应该是公开招标。由于多数核酸检测服务项目选择的采购方式不当，或者没有在更大范围内邀请供应商，致使竞争不足。而竞争是政府采购最关键的核心要求。很多采购人以采购金额没有达到公开招标数额标准为借口，人为缩小竞争范围，是造成竞争不充分的主要原因。也正是由于竞争不充分，造成很多有富余能力可以承接检测任务的单位无缘参与，而拿到核酸检测任务的单位，有些在手的任务已经饱和或过量，拿到的新合同无法有效实施，无奈只得采用转包、分包，甚至多管混合、虚假检测的办法应付了事，损害了采购人和人民群众的利益，进而损害了国家利益。

　　第二，供应商资格审查不严格。核酸检测服务使用的检测仪器是PCR核酸检测仪。据了解，通用的PCR核酸检测仪一般为4通道96孔，完成一次检测需要4小时。如果一天24小时连轴转，一台PCR核酸检测仪可以完成576管的检测。按照10混1出结果，一台PCR核酸检测仪一天可以进行5760人的核酸检测。

　　本期疫情的特点是突发性和核酸检测量的爆发性。由于疫情防控的要求，核酸检测应该在12小时内出结果。面对短时间内爆发的核酸检测需求，很多已经承担核酸检测任务的机构是没有足够能力完成的。这种情况，采购人在进行需求调查的时候就应当有所警惕，将供应商履约监督作为风险防控的重点工作。在对供应商进行资格审查时，应严格审查供应商履行合同所必需的设备和专业技术能力。对于承担核酸检测的机构，采购人应了解供应商拥有PCR检测仪和检测人员的数量、在手核酸检测项目合同的情况、富余核酸检测能力等等。前述某中央单位的核酸检测服务项目的采购过程中，没有对供应商核酸检测的设备、人员、能力等关键条件进行审查，为供应商违规履约埋下了隐患。

　　第三，合同履行过程缺乏监督，事中绩效评价缺位。102号令第二十五条规定，“购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同，按照合同约定向承接主体支付款项。”三家出现问题的核酸检测公司，不是被行政处理时才出现的问题，出现问题应该已经持续了相当一段时间。这就说明采购人对供应商履约是缺乏监督的，否则问题早就应该被发现。

　　在这轮核酸检测中，核酸采样是公开进行的，有被采样人员进行监督，检测机构很难作假，但也确实发现过有的检测机构遗弃已经采集的试管样品的极端情形。核酸检测在实验室的检测过程和结果统计录入是合同履行监督的关键环节。核酸检测的仪器24小时工作，且检测现场有严格的消毒清洁要求，外人不宜进入现场。但是通过视频录像完全可以实现远程异地监督以及检测过程留痕。政府采购已经对开标、评标和谈判评审过程都进行全程录音录像，核酸检测过程也完全可以通过录音录像的方式进行履约监督。

　　第四，没有严格进行履约验收，事后评价缺位。按照22号文，核酸检测服务属于政府向社会提供的公共服务，验收时采购人应邀请服务对象参与验收，但实际上很少见到邀请被检测人员参与核酸检测的履约监督和验收的情况，大多数核酸检测项目没有进行验收或验收工作缺少检测人员这一重要的验收主体。另外，目前已经开展的核酸检测服务采购项目，还没有哪家采购人把供应商参与政府购买服务项目的绩效评价结果作为参与采购项目的资格条件或评审因素，这是对政府购买服务项目的特殊性理解不够的表现。政府购买服务项目不同于其他政府采购项目，有其特殊的要求。102号令第二十一条规定，“购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。”如果政府购买服务项目的采购人对已经完成履约的项目及其供应商进行了绩效评价，本轮核酸检测服务采购项目的采购人就可以把供应商绩效评价结果应用到采购中，从而规避采购风险。

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