防患未然，以采购人内控管理补齐紧急采购短板

　　在刚刚过去的两个月中，上海经历了新冠疫情以来最大规模的封控管理。在此期间，市政府为解决市民就医、配药及各项基本生活需求，实行了多项卓有成效的保障措施。但由于各个区域防疫执行方式和标准存在差异，使一些市民产生了困惑和不解。笔者下沉社区参与志愿者服务期间，就有不少小区居民向居委会表达了“发放的蔬菜和肉类品相较差、缺少急需的调味品、发放的物资太便宜，比其他区域差了很多”之类的不满情绪。

　　本轮疫情进入收尾阶段时，一则“上海朝晟食品有限公司刚成立6天就成为上海市宝山区高境镇保供物资供应商之一”的新闻引起市民的广泛关注，对于该事件到底属于“疫情期间的特事特办”还是“存在违规操作的猫腻”，一时议论纷纷，莫衷一是。虽然这一事件最后以高境镇政府发布的声明暂时告一段落，但对于如何合法合规开展紧急采购，紧急采购机制所存在的矛盾以及今后同类事件中相关采购部门应如何有效地提供民生保障服务等问题，值得我们更深入地思考。

　　紧急采购的法律特征

　　当前，与紧急采购相关的规定或规则主要来源于以下法律、规范性文件、财政部对人大代表的建议答复：

　　一是《政府采购法》第八十五条规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法。”

　　二是财政部《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号，以下简称《通知》）指出：“采购疫情防控相关货物、工程和服务的……可不执行政府采购法规定的方式和程序。”

　　三是财政部答复十三届全国人大三次会议第10154号建议——“关于建立国家重大突发事件应急采购体系的建议”的函（财库函〔2020〕10号，以下简称《答复》）中提到，“应急采购属于政府采购的范畴，但有别于一般采购，不必遵循常规采购程序中有关期限、供应商数量等要求，更倾向非竞争采购方式，或是由采购人直接确定供应商并下达采购指令。”

　　虽然上述法律和文件中分别使用了“紧急采购”和“应急采购”两个不同的称谓，但其适用的情形基本一致，可以认为指代的是同样内容。值得注意的是，上述三个法律和文件中对于紧急采购适用的法律在表述上是略有差异的。《答复》中明确，由于“应急采购”首要目标是快速满足应急需求，因此取消了常规政府采购程序中的期限（例如等标期、公示期等）、供应商数量以及法定采购方式三个方面的要求。但对于法律规定的其他强制性要求，例如集采目录内项目的委托、供应商的资格条件、组建专家小组的评审以及采购活动记录的保存等，《答复》中并未说明是否需要严格执行。而在《通知》中，允许不执行的内容包括《政府采购法》规定的方式和程序。如果是从广义的角度解释这里所提到的“程序”，那么包括集采项目委托、专家评审等所有程序性的规定似乎都可以突破。相比之下，《政府采购法》的规定最为宽松，明确了紧急采购不适用其规则。

　　综合上述分析，相关采购部门在制定紧急采购的内控流程或是开展紧急采购时，需要注意上述条文表述中的细小差别，避免违法违规风险。同时，应牢记紧急采购仍属于政府采购，对于企业资质、履约情况等非程序性的要求应认真落实，严格考量企业成立年限、生产规模、经营情况等因素以及企业信誉和履约能力等因素，在保证效率的前提下，确保所采购的产品或服务能够满足应急供给的需要。

　　紧急采购的矛盾和平衡

　　紧急采购作为一种特殊的采购方式，一方面，相比传统的招标采购，其优势在于极大地简化了采购程序性和专业性方面的要求，更有利于采购人根据不同的情形灵活操作，确保采购及时完成。另一方面，紧急采购的便捷性作为一把“双刃剑”，带来的隐患也很明显。由于紧急采购时间紧迫、条件有限，不可能按照一般招投标的流程进行，而对编制采购需求、制定综合评分体系、抽取专家评审、开展履约验收等一系列质量控制环节的简化，难免会影响采购质量。于是，在“与时间赛跑”的紧急采购中，既要买得快，又要买得好，似乎正在成为难以调和的矛盾。

　　随着国家重大突发事件应急采购体系的逐步建立，关于紧急采购的启动条件、相关主体的权利与责任、内控管理要求等规则必然会愈发完善。这里需要注意的问题是，如何在紧急采购中保持刚性自律和自主裁量之间的平衡。具体来说，如果采购活动完全由各采购部门自主裁量，那可能会造成紧急事件初期不同部门、人员工作存在方向不统一、思路不一致、效率受影响的情况，需要一段时间的摸索后才能磨合出有效的采购流程。不仅如此，过度的自主裁量还可能导致执行中出现权力滥用或是权力寻租等行为，造成社会资源的浪费，进一步引发社会的关注和民众的不满。但如果规定动作过多过细，相关采购部门在执行每一项要求时就需要付出更多的时间成本，在紧急事件期间，一旦某一部门无法正常履行职能，甚至会导致整项采购工作陷入停滞。此外，从执行人员的角度来看，越多的规则越容易导致其机械化执行程序的倾向，降低工作的主观能动性和应对突发事件的灵活性，与应急事件下注重时间和效率的基本目标是背道而驰的。

　　通过内控管理补齐紧急采购的短板

　　在开展紧急采购时常会发生如物资原材料缺失、生产线停摆、相关人员被困等各种不可预知的意外情形，导致紧急采购难以及时高效地进行。因此，为了又快又好地开展紧急采购，实现保障群众生命财产安全的根本目标，紧急采购的内控管理不应当仅仅局限于紧急采购发生时的合规管理，而更应当是一项“防患于未然”的体系化工作，主要包括三个方面的内容，即紧急采购的制度储备、社会力量的信息储备以及应急物资的采购储备。

　　一是要建立紧急采购工作制度。首先，相关采购责任单位应当预先成立工作小组，明确分工和职责，承担起紧急采购时的组织领导工作，保证在紧急状态下能够正常履行物资保障、医疗救援、宣传动员等工作职责。同时，可以提前编制采购需求，明确安排采购预算、确定采购方式、实施紧急采购、签订合同、履约验收、资金支付等环节的工作要求，尽可能简化流程，提高工作的灵活性。考虑到在紧急状态下可能无法采用电子化形式办公，有必要提前准备各个流程所需要的格式文件备用。

　　二是充分做好社会面应急力量的信息储备。在应急管理部答复全国政协十三届四次会议《关于进一步发挥民营企业在应急管理机制中作用的提案》的函（应急提函〔2021〕55号）中明确提到，“引导广大民营企业履行社会责任，体现责任担当，积极参与灾害事故抢险救灾工作。”采购部门可以提前考察相关供应商的资质、经营规模、生产能力以及应急保障能力等要素。通过这种“资格检查前置”的方式，在紧急采购时可以最大限度减少寻找适格供应商的时间，也避免一些不具备资质的供应商浑水摸鱼。此外，在财政部印发的《中央本级政府购买服务指导性目录》中就包括了“灾害防治及应急管理服务”，因此可以通过政府购买服务的方式，预先采购防灾救灾技术指导服务、防灾救灾物资储备供应服务、应急指挥平台信息化建设服务等，支持本地社会应急力量的建设，提升应对突发事件的能力。

　　三是做好应急物资储备工作。2021年8月30日召开的中央深改委第二十一次会议通过了《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》，阐明了加快健全统一应急物资储备体系的重要性。对于相关采购部门来说，可以与当地应急管理部门一起，做好应急物资储备的预算编制和采购工作。在形式上，可根据物资的属性采取不同的采购模式：对于使用频率高、数量大、保质期较长，适合以实物形式储备的应急物资，应会同专家拟定详细的采购需求及评分体系，通过招投标的方式开展市场竞争，选出具有性价比高的产品采购入库；对于使用频率低、保质期较短、不方便储存的应急物资，以协议储备和产能储备为主，通过对相关企业专业资质、综合能力的考量，签订意向协议，预留生产线、预储关键原材料，确保紧急状态下的保障物资供应。