国有企业如何对代理机构进行履约考核

　　【摘要】随着国有企业内部治理的持续改善与合规管控力度的不断提升，党和政府、社会公众及国有企业自身对于招投标规范化与科学化水平的期待越来越高，相关监督、审计、纪检等部门关注与审查的广度、深度与力度不断加强，但部分代理机构及从业人员在履约服务过程中不适应监管与服务的趋势要求。本文从国有企业对招标代理机构履约考核的角度，总结分析现实问题，提出具体的措施建议。

　　现实问题

　　自《招标投标法》2000年实施以来，招投标制度在工程建设领域得以全面普及，招标代理机构的法律地位与市场主体地位得以确立，招标代理市场空间得到了极大释放。作为国有投资活动的责任主体，国有企业进一步加强代理机构履约服务的管理与考核，既是国有企业采购活动优质优价、科学高效、廉洁自律的必然要求，也是招标代理行业自身实现良性、可持续发展的必要保障。然而，在近年来的国有企业委托招标或委托采购过程中，存在以下问题。

　　招标人对代理机构履约考核缺乏有效的约束条款

　　招标人与代理机构双方是平等民事主体之间基于民事委托代理合同而形成的合同关系，而非上下级的领导与被领导关系。招标人在设计合同条款时，往往经验不足或重视程度不够，导致对双方工作界面划分与进度计划安排、招标失败后的风险与费用承担、代理机构在招标各关键节点的特别注意义务、代理机构交付各类业务成果的深度与期限、代理机构违约责任、合同解除触发条件、双方争议解决等条款缺乏明确界定。

　　招标人对代理机构履约考核缺乏有效的具体措施

　　招标采购活动涉及各方当事人重大利益，而代理机构作为联系招标人、投标人、评标委员会、监督管理部门等各方主体的重要一环，具体组织实施招投标活动，更加熟悉评审规则、掌握特定范围内的非公开信息，较于招标人具备一定的非对称信息优势。在缺乏有效制度安排的情况下，代理人行为可能损害委托人利益。尤其是在信息不对称的条件下，容易导致代理人的逆向选择与道德风险。

　　但在招投标实践中，招标人很难全面检视代理机构工作成果，其对代理机构的履约考核往往仅停留在会议要求与年终总结打分层面，其所接受的服务质量往往取决于代理机构的自律与自觉。代理机构履约成效难以全面、直观地呈现，也难以依托某种工具进行准确的度量评价。

　　代理机构服务意识不适应监管要求

　　随着国有企业内部治理的持续改善与合规管控力度的不断提升，党和政府、社会公众及国有企业自身对于国有投资项目工程发包与采购活动的规范化与科学化水平的期待越来越高。对于招投标领域频发的采购需求不合理、竞争不充分、串通投标以及评标委员会存在的否决投标不严谨、串通投标不关注、客观因素评分不准确、主观因素评分不合理等问题，相关监督、审计、纪检等部门的审查深度与力度不断增强。与此同时，《招标投标法》迎来大修，其修订内容涉及进一步提高招投标公开透明和规范化水平、加强和创新招投标监管等诸多内容。其中更是明确提出招标人对招标过程和招标结果承担主体责任。

　　但少数代理机构从自身现实利益出发，将自身义务与责任仅仅限定于协助招标人组织招标程序这类事务之中，不愿或不能开展更广层面、更深层次的咨询服务。其工作认识与服务水平仍停留在《招标投标法》颁布之初的阶段。代理机构应当在协助招标人正确组织招标程序的基础上，以全面提升采购效益为目标，在法律允许范围内，做好包括采购方案与采购需求的编制与论证、风险预判与防控、评审辅助与复核在内的各项工作，推动并敦促招投标活动其他当事人更好履职尽责，从而保障招标人切实承担主体责任。

　　对策建议

　　关注招标委托代理合同的条款设计与违约追责

　　招标人应当进一步加强合同管理，梳理本单位招标采购工作流程与招标人主体责任落实措施，并将其明确在招标委托合同中。招标人在直接适用或参考借鉴时，应当充分考虑本单位工程建设项目以外的招投标需求以及非招标采购方式的委托需求，将法律法规未明确、本单位采购制度中作出安排的规定与具体措施体现在合同条款中。通过上述条款设计与违约追责，加强代理机构的履约监督。在维系双方良好合作关系的同时，以“小惩”促“大戒”，确保问题可整改，风险在可承受的范围内，实现共赢。

　　尝试引入代理服务费计取与支付新模式

　　自2015年取消招标代理服务费政府指导价以来，代理服务费目前仍多以项目中标金额作为计费基数，以原国家计委《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号）规定费率为计费参考，下浮折扣。此种计费方式简单明确、相对合理，但无法反映因项目特征不同与招标人个性化要求所产生的代理成本与代理价值。为了避免因代理费用过高增加招标人或中标人负担，同时避免因代理费用过低影响代理机构健康发展继而诱发逆向选择与道德风险，招标人在选聘代理机构过程中，应当合理设计代理服务费的计取方式与竞价方式。在计取方式的设计上，可考虑如下因素：

　　第一，合理估算代理机构人力资源、项目实施、综合管理等成本，并计入相应利润。第二，结合本单位招标采购个性化需求与拟委托代理机构的工作范围，合理估算代理机构额外成本的费用，并计入相应利润。第三，摒弃以往按中标成交金额计取代理服务费的传统模式，尝试以招投标程序一般要求以及上文所述的服务团队成本为基础，对每一标包按固定金额计取代理服务费的基础部分。根据本单位个性化需求，核定代理服务费增值服务部分。通过进一步细化服务内容与计费标准，精准识别并有效遏制代理机构之间的恶意低价竞争，确保代理机构在承揽中标成交金额大小不一项目时的收益率基本均衡，推动招标代理行业利润水平回归合理区间。

　　重视项目团队的选聘，避免“重机构、轻团队”倾向

　　选聘实力强、规模大、类似业绩多的代理机构，无疑是招标人的理性选择。但应看到的是，考虑到招标代理的特点，项目服务团队的职业操守与能力素质，尤其是项目负责人（项目经理）的职业操守与能力素质，才是决定服务品质的最直接因素。在选聘环节中，招标人需更多关注项目团队，尤其是项目负责人（项目经理）的职业操守与能力素质，也包括服务响应方案、项目理解与建议、现场述标答辩等主观评价。

　　加强代理服务团队履约考核

　　在做好项目总结与代理机构年度评分考核的同时，还要更多关注项目实施过程中的执业情况与团队考核。考虑到代理服务的特殊性，现有的项目后评价与定期评分考核制度无法全面考核代理履约服务情况，仅能对当期呈现状态与暴露问题作出评价。而且类似评分考核通常带有一定的主观性。因此，有必要适当借鉴企业质量管理体系的相关思路与做法，加强过程管理，关注持续改进。