碳中和目标下的PPP模式创新——从以人为本到以碳为本

　　PPP模式创新是时代发展的现实要求

　　当前，全球正面临着两大艰难挑战：新冠肺炎疫情和气候变化。新冠肺炎疫情全球蔓延，多轮反复，世界经济陷入衰退，对全球应对气候变化的艰苦努力构成巨大压力。应对气候变化、降低碳排放是全球可持续发展的内在要求，与当下世界各国碳中和共识协同共进。在当前形势下，世界各国都面临如何将近期防控新冠肺炎疫情、恢复经济、稳定就业与中长期应对气候变化相结合的艰巨任务。

　　应对气候变化是人类自我拯救并惠及地球广大生命的空前运动，这场运动需要人类付出半个世纪甚至是更长期的艰苦努力。在这个漫长而又急迫的过程中，人类面临着太多挑战和不确定性，特别是短期困难包括突发事件。如果一遇到短期困难就动摇长远目标，那长远目标就永远遥不可及。PPP模式作为绿色基础设施投资建设的重要模式，能够在推动社会、环境和经济效益提升方面发挥积极作用，加速碳中和目标的实现。因此，在人类可持续发展的进程中，PPP模式有必要坚持绿色低碳循环发展的底色，同时强调以人为本和以碳为本，实现从以人为本到以碳为本的提升和跨越。

　　PPP模式需要强调以人为本

　　从经济学角度来看，由于私人产品的排他独享性和充分竞争性，决定了市场机制在私人部门提供私人产品过程中的有效性甚至高效性，形成了一只看不见、摸不着但能感受到的“无形的手”。但市场机制在私人部门提供公共产品过程中会失灵，因为公共产品具有共享性和垄断性。也可以说，由于市场失灵才产生了公共产品的概念，公共产品只好由政府提供。但政府在提供公共产品过程中存在资金和效率不足等问题，产生政府失灵。正是由于政府失灵，又催生了PPP模式。

　　市场失灵产生公共产品，政府失灵产生PPP模式。同样，PPP模式也会失灵，合作主体、合作内容、合作关系这三大要素都存在失灵的可能。解决PPP失灵的路径有三个。一是由私人部门提供公共产品，关键是解决好市场失灵问题。国内外实践证明，有些公共产品完全市场化或准市场化是行之有效的。二是由政府单独提供公共产品，关键是解决好政府失灵问题。很多国家的公共产品的确是由政府单独提供的，符合经济学要义。三是由PPP模式提供公共产品，但关键要克服PPP模式失灵，围绕PPP三要素，不断完善提升，以期PPP模式行之有效。

　　PPP模式存在失灵的可能原因之一是以人为本的弱化甚至缺失。由于市场机制的有效激励和约束，私人部门提供私人产品过程中似乎不用过多强调以人为本，因为不以人为本的私人部门和私人产品很难生存，更谈不上发展。但公共产品是以满足民众需求为目的的，从道理上讲，执政为民的政府为民众提供公共产品就应该以人为本。但由于存在政府失灵，即政府提供公共产品的能力不足，不能很好地满足日益增长的人民对美好生活和高质量公共产品及公共服务的需求，导致心有余而力不足。如果政府执政理念偏离了为人民服务的宗旨，片面强调经营城市，也会失去以人为本的初心使命。由此可见，政府提供公共产品和公共服务时，有必要强调并坚持以人为本的核心价值。

　　由于政府失灵产生PPP模式，把私人部门、企业或社会资本引入公共产品提供的过程中，旨在同时克服由私人部门提供公共产品的市场失灵和由政府提供公共产品的政府失灵，实现公平与效率的平衡与兼顾。但由于公共产品的共享性和垄断性，竞争不充分，民众无选择权，而如果政府和社会监管不到位，社会资本就会以利润最大化为根本追求，很容易忘记公共产品的为民属性和以人为本的要求。所以，PPP模式需要强调以人为本，在取得经营管理合理回报的同时，更好地满足广大民众和每位个体对公共产品和服务的需求。

　　碳中和目标下PPP模式需要强调以碳为本

　　PPP模式需要强调以人为本。以人为本，既要以当代人为本，也要为子孙后代着想；既要满足当代人的物质和精神需求，更要实现人类的可持续发展。而影响人类可持续发展的最大问题和挑战就是气候变化带来的威胁，坚持绿色、低碳、可持续发展，推动实现碳中和目标，避免地球升温就是最大的以人为本。

　　在人类和地球共处的漫长过程中，人类的活动对地球的影响可看作一场熵增和熵减的博弈。一方面，人类通过科技进步和文化积累推进了人类社会甚至部分自然环境越来越有序的发展，如由刀耕火种的农耕社会发展到井然有序、大厦林立的现代都市，是为“熵减”过程；另一方面，人类无节制地挤占、掠夺甚至毁灭其他生物家园，使自然环境受到污染和破坏，特别是在工业革命之后，人类掘地千尺，沉醉于地下化石能源，无节制地开采使用，结果由“人祸”导致了“天灾”，过量碳排放，地球快速升温，人类走上了“熵增”大于“熵减”的不归之旅。

　　发达国家更早将关注重点从环境治理提升到了气候变化。由于气候变化比生态环境、空气质量更具有全球统一性，任何一个国家及地区都不可能单独解决自己的气候变化问题，也不可能单打独斗应对全球变暖问题。我们是人类命运共同体，应对气候变化只能全人类共同作出努力，发达国家、发展中国家需要同舟共济，但共同却有区别的责任原则又体现着人类的公平和智慧。以全球的碳中和行动为例，其本质就是人类主动抑制地球上的“熵增”，目标是使现有及未来的人类活动全部“熵减”。

　　从熵增和熵减博弈的角度看，决定是熵增还是熵减的关键是维持系统发展的能量来自系统内还是系统外。人类过去的发展过度依赖化石能源这一地球系统内能量，而忽视了直接使用源于太阳的系统外能量。为了加快熵减，人类应该更多地使用来自地球外的能量，给地球“充电”而不是“放电”。我们需要从人与地球关系过去的定式思维中摆脱出来，将目光从地下收回，从掘地千尺转向仰望星空，开发利用外太空浩瀚能源，寻求人类、地球与外太空更大的平衡。风是由太阳热辐射引起空气流动的一种自然现象，风能本质上也是源自太阳能技术。使用这样的清洁电力，不仅可以减少传统化石能源的温室气体排放，还可以产生附加的环境效益。

　　因此，在碳中和目标下，很多PPP项目应该把绿色低碳作为核心的价值追求，既以人为本，更以碳为本。

　　以碳为本PPP模式的机制创新

　　为实现碳中和目标，需要大量绿色基础设施的投资建设，绿色PPP大有可为。绿色PPP的五大要素包括：绿色设施、绿色技术、绿色政府、绿色企业与绿色机制。新发展阶段，以碳为本PPP模式需要进行以下机制创新。

　　增加气候影响评价

　　PPP项目立项时有一系列论证和评价，包括财政承受能力论证、社会经济分析评价、环境影响评价、风险识别评价、可融资性论证、物有所值评价等。各国对财政承受能力论证和社会经济分析评价最为重视，参与的国家分别占89%、88%，其他论证和评价参与国家也超过80%。这里的环境影响评价不包括碳排放和气候影响方面的评价。在碳中和目标背景下，有必要增加气候影响评价，分析具体的PPP项目实现的是碳增还是碳减，以及增减的程度。因此，在这样的评价角度下，高碳排放的PPP项目可能面临过去不曾有的论证压力甚至难以立项实施。

　　增加碳有所值评价

　　物有所值（Value for Money）已经成为PPP模式的核心理念之一，物有所值评价基本成为PPP项目可行性论证的规定动作。在碳中和目标下，很多PPP项目需要强调以碳为本，需要增加气候影响评价。相应地，仅从经济性角度进行物有所值评价远远不够，应该增加气候方面的碳有所值评价。物有所值关注PPP项目为政府能节省多少钱，而碳有所值关注PPP项目能为人类减少多少碳排放，减排量越大，碳有所值就越高。

　　争取绿色金融支持

　　绿色金融的核心要义就是支持绿色低碳产业和项目的投资发展。PPP项目特别是绿色低碳PPP项目，要积极争取绿色金融支持，有效降低融资成本，提高项目的盈利能力。在PPP项目的可融资性评价中，通过低碳、降碳、负碳贡献，增强绿色可融资性。

　　合理回报要计入碳交易收益

　　碳核算与碳交易是推动实现碳中和目标的重要行政手段和经济手段。碳交易带来的收益逐渐会成为减碳贡献大的PPP项目收益的重要组成部分，相应地，此类PPP项目就应该计入碳交易收益，并以此决定合理回报。

　　PPP模式需要关注ESG投资

　　PPP模式需要强调以人为本，碳中和目标下需要强调以碳为本。如果把两者结合起来，考虑到当下全球企业发展趋势，PPP模式需要关注环境、社会责任与公司治理（Environmental, Social and Governance）投资（下称“ESG投资”）。环境、社会责任与公司治理这三个核心要素是企业可持续发展的保障。当一个小公司成长至一个大公司，在全国乃至全球都具有影响力的时候，其关注点不应仅局限于单纯的公司治理，还应该承担更多的社会责任。

　　发达国家ESG 投资已发展多年，但中国ESG 投资还处于起步阶段。中国香港地区上市公司必须发布 ESG 报告；目前在中国内地，发布 ESG 报告属于强制性和自愿性并存的状态，可喜的是，自愿发布ESG报告的企业在不断增加。据中国上市公司协会统计，2021年共有1 408家中国A 股企业发布ESG年度报告，远超2009年的371家。在未来，中国要想立足于世界强国之林，ESG 投资的推动和发展是必然的。

　　ESG已经成为全球优秀企业的自我追求与自我约束，也成为国际有责任投资企业的投资准则，非ESG不投。预计到2050年，ESG企业资产将占到全球管理资产的1/3，达到50万亿美元。从传统的经济学上讲，企业追求利润最大化；但按照ESG的理念，利润最大化的追求要受很多约束，而约束多了可能利润最大化的追求就不太成立，或者说企业追求的目标已经多元化。

　　PPP与ESG的结合，是PPP模式的与时俱进，也是ESG的价值体现。两者相互促进，相得益彰。把两者结合起来进行研究与推广，是碳中和目标下PPP未来的发展方向。

　　结语

　　PPP因政府提供公共产品失灵而生，但它不是灵丹妙药，不是免费午餐，用好PPP并不容易，政府和社会资本都不应该产生不切合实际的PPP冲动，而针对过往几年中国PPP实践中的种种失败也没有必要产生言过其实的PPP恐惧。理性PPP，应该是不冷不热，不温不火，不急不慢，不多不少。爱它也好，恼它也罢，它都会不卑不亢地站在那里。用它有用它的道理，不用它也有不用它的理由。社会在进步，经济在发展，决定了政府提供公共产品和公共服务的领域和内容也在不断变化，相应地，PPP模式也要与时俱进。结合当下全球应对气候变化、追求可持续发展和强调企业环境与社会责任，PPP模式大有可为，而以人为本、以碳为本和ESG投资则为PPP模式的丰富和发展提供了更加广阔的空间，值得关注研究和推广应用。