湘江河遵义城区段水环境治理PPP模式应用

　　【摘要】本文以湘江河遵义城区段水环境治理为研究对象，从交易结构、运作方式等方面对湘江河遵义城区段水环境治理PPP项目投融资和运行架构进行分析，并结合项目实施中存在的问题和难点，分析制约PPP项目推进的因素，提出对策建议。

　　随着遵义经济社会持续高速发展，生态环境空间容量日趋饱和，加之贵州喀斯特地形地貌和水文地质条件决定了湘江河水生态环境较为脆弱，水环境问题日益突显。2017年4月，遵义市全面推行河长制，积极引入社会资本，采用PPP模式推进湘江河水环境治理。2019年10月，遵义市湘江河水环境治理PPP项目进入财政部全国PPP综合信息平台项目库。

　　建设内容及投资情况

　　遵义市湘江河水环境治理PPP项目工程部分主要由湘江河干流治理保护工程、湘江河干流及主要支流城区段河道清淤疏浚工程、湘江河干流上游河段生态补水工程、支流洛江河水系连通及补水工程组成。项目总投资94889.43万元，由中央水利发展资金5527万元和拟引入社会资本投资89362.43万元组成，设置项目合作期限（特许经营期限）为30年。

　　交易结构

　　组建湘江河水环境治理PPP项目公司，由政府出资人代表和中选社会资本合资成立，政府出资人代表以中央水利发展资金5527万元作为其出资，中选社会资本货币出资金额以投标文件为准。项目公司作为PPP模式下以工程性措施、运营管理解决水环境污染防治问题的投、融、建、管一体化主体和抓手，负责湘江河水环境治理项目的投融资、设计、建设、运营等各项工作，深度融入项目全生命周期，为湘江河水环境治理提供工程技术、长效运营和资金投入等。

　　运作方式

　　综合考虑项目进度、回报机制、风险分配、融资需求等因素，结合子工程的类型特点采取分类运作的方式，按照新建类和改扩建类分别设计，主要运作方式为DBOT+ROT。

　　新建类采取DBOT（设计-建设-运营维护-移交）方式，PPP项目公司负责工程设计、建设及运营，合同期满后无偿移交项目设施、设备、配套建筑物等。包含截污箱涵、输水建筑物、取（放）水建筑物等。

　　改扩建类采取ROT（改扩建-运营维护-移交）方式，PPP项目公司负责工程的改建、扩建及指定资产的运营，合同期满后无偿移交项目设施、设备、配套建筑物等。包含改扩建污水处理厂、截污箱涵、污水泵站等。

　　当前PPP存在的问题及困难

　　专业能力不足

　　PPP项目复杂的交易结构需要地方政府建立与其相匹配的专业能力，随着PPP模式在基础设施和公用事业领域广泛应用，各地人才储备和人才队伍建设发展较慢，能力缺口较为明显，不能适应推广应用PPP模式的需要，是制约PPP项目快速落地见效的重要因素。基层普遍缺乏运作PPP项目的优秀人才和团队，缺乏紧盯目标、统筹协调各方的“带头人”，缺乏熟悉PPP模式的金融、财会、法律、管理等专业人才，缺乏高效推进项目实施的联动机制和工作机制。相比社会资本方组建的PPP项目团队，在专业能力水平上还有较大差距。

　　合同条款粗糙

　　全生命周期水环境治理项目的综合性较强，各子工程类别不一，运营方式、回报机制不同，涉及的专业技术和法律问题较多，精准制定合同条款存在一定的困难。省级以下地方政府对法律法规规范的理解、应用和研究不足，加之合同期限长、跨度大，不可预见性高，存在不确定和不可控因素，难免考虑不到位、不周全、不详尽，在合同条款的设计上可能有缺陷，后期履约风险高。

　　时间成本高

　　PPP项目运作有规范的要求和程序，从适用范围，到操作指南，再到合同范本，都已出台相应的文件。要经过项目识别论证、政策采购、财政预算、成立PPP项目公司等一系列流程，每个程序缺一不可，环环相扣，任何一个环节出现停滞，都会导致项目完成时间延长，效率低下。

　　绩效考核片面

　　当前，PPP项目绩效考核普遍重建设期、运营期，轻移交后阶段，且考核指标设置个性化不足，针对性有待提高。同时，一些考核指标的操作性不强，特别是在运营管理上。

　　对策建议

　　强化顶层设计，建设专业人才队伍

　　解决高端人才缺口，聘请相关专业专家成立第三方咨询委员会，为水环境治理PPP项目运作提供技术、金融、法律等方面的专业化咨询服务。解决本地化人才队伍建设，组建多部门专业人员共同参与的水环境治理PPP项目运作专业团队，选好团队负责人，加大学习培训力度，学用结合，在实践中发现、锻炼、培养人才，实现“完成一个项目涌现一批人才”的良性发展态势，更好地为地方经济社会发展服务。

　　规范合同条款，审慎确定权利义务

　　在规范水环境治理PPP项目合同格式、内容和条款的基础上，对双方的权利义务、资产权属、利益分配、支付方式、履约机制、绩效目标与考核、合同变更与调整等内容在项目合同中予以界定和约定。增强风险防范意识，重视核心条款的设计和表述，既要保障社会资本方的投资利益，也要保障国有资产的保值增值，防止任何一方合法利益受损或获得超额利益，严防国有资产流失。上级业务主管部门要加强指导PPP项目实施机构与社会资本方、金融机构等开展合同谈判，努力实现合作共赢。

　　统筹项目实施，创新改进推进方式

　　PPP项目实施机构在统筹政府职能部门、社会资本方、PPP项目公司和其他前期工作设计单位共同推进项目实施的过程中，不能按部就班地采取传统工程项目推进方式。要在法律法规规范许可的基础上，大胆创新项目推进的方式方法，破解前期手续办理周期长和项目实施急迫的矛盾。探索引进意向社会投资方，先行启动项目建设，后期通过竞争性方式确定社会资本方，若意向社会投资方未中标，则由意向社会投资方与中标社会资本方清算前期费用做好交接。

　　优化考核指标，突显绩效考核作用

　　要结合PPP模式特点和水环境治理的实际需要，突出重点，优化设置指标权重，体现绩效考核的实效性、经济性、导向性，科学构建绩效考核体系。考虑简便可操作性，不设置复杂的考核方式及流程；考虑技术可行性与经济合理性，不设置过高的服务产品标准；考虑建设期、运营期及移交后阶段，对移交后的可用性也要有考核；考虑考核的导向性，适当加大重要环节的分值权重；探索委托第三方专业机构开展绩效评价和政府职能部门常规监督检查结果相结合的考核机制，强化绩效考核结果在回报机制中的应用。

　　结语

　　在城市水环境治理中，引入PPP模式可以很大程度上弥补资金、技术、管理等方面的不足，特别是可以充分发挥社会资本投融资优势，使项目更早投入使用，发挥生态修复功能。但是，要真正把PPP项目做好、做实、做出成效并不容易，需要参与者特别是决策者解放思想实事求是，不断提高适应新形势的能力和水平，坚持在发展中解决新问题，久久为功，持续推进生态文明建设。