佛山村级工业园改造提升的经验与思考

　　肖静荣

　　佛山作为珠三角发展的缩影，早年间以农村工业化为基础，推行“自下而上”的城市化发展路径，导致土地利用低效化、空间碎片化效应明显，形成了大量的集体建设用地以及旧城镇、旧厂房、旧村庄（简称“三旧”）。为破解土地要素制约问题，提高土地资源的利用效率，提升城市品质形象，推动产业转型升级，2007 年6 月佛山在全国率先开展“三旧”改造工作，其中“旧厂房”也包含着村级工业园这一内涵，2008 年被列为全省“三旧”改造第一批试点城市，并逐渐完善了政策体系、规划体系和管理体系，不少改革成果和创新举措被提炼上升为部、省政策。近年来，佛山坚持制造业当家，通过划定工业用地红线、实施以“工改工”为主的村级工业园改造，有效推动产业集聚发展，为全国开展低效用地再开发，实现从制造业大国迈向制造业强国提供先行先试的佛山样本。

　　佛山推进村级工业园改造的经验

　　当前，珠三角地区新增建设用地指标有限，各个城市都在奋力争夺高端优质产业资源，改造低效村级工业园释放高品质产业空间，盘活存量土地资源，助推产业高质量发展，已成为珠三角及其他先发地区经济发展重要的现实课题，而成效初显的村级工业园改造“佛山模式”无疑能为其他先发地区低效土地二次开发提供经验和借鉴。

　　（一）以政府为主导加大“村改”统筹力度

　　强化市级统筹和顶层设计，构建村改政策体系和管理体系，形成齐抓共管工作格局，有序推进村级工业园升级改造工作。在对村改经验进行梳理提炼的基础上，印发《佛山市村级工业园升级改造模式指引》，总结提炼出10 种改造模式，在拆除重建类项目中的8 种改造模式，形成了政府直接征收、政府挂账收储、改造权公开交易、一二级联动开发、国有集体混合开发模式等5 种“集转国”为主的改造模式，有效发挥了政府的引导作用。市级层面分别向顺德、南海下放7 个事项审批权限及调整2 个事项管理权限，并参照向其他区下放村改范围内的相关权限和调整事项，加快推进村改工作步伐。

　　（二）以“工改工”为主为制造业当家提供空间保障

　　坚持工业立市，划定工业用地红线，树立“工改工”的主基调，为制造业高质量发展提供充足空间保障。针对工业用地规模与制造业立市发展战略不匹配的现状，2022 年将工业用地红线由350 平方公里提升至450 平方公里。将村改现状工业用地全部纳入工业用地管控范围，要求全市全面改造类“工改工”比例应达到70% 以上。通过实施“工改工”为主的村改，佛山市工业用地供应逐年提升，供应量从2017 年的不足6000 亩，增长到2022 年的1.45 万亩，位居全省第一。村改“工改工”成为工业用地供应的重要来源。

　　（三）以连片改造为主推动产业集聚发展

　　针对工业不连片问题，强化产业空间规划，坚持以连片改造推进村改，引导产业集聚发展。佛山市共划定54 个万亩工业集聚区和44 个千亩工业集聚区，规划建设“十大创新引领型特色制造业园区”和打造一批村改千亩工业园区，以连片改造带动工业园区整体提升。通过将村改扶持奖励与项目面积挂钩、允许零散用地进行空间置换等措施，鼓励连片改造。建立工业用地管理台账，按照“以增定改”、“占一补一”原则建立现状与规划的动态平衡机制，保障工业用地规模只增不减，探索建立跨区指标调剂和利益平衡机制，进一步优化工业用地布局，推动现状零散、破碎、低效的工业用地向工业集聚区腾挪集聚，以优质产业空间保障制造业高质量发展。

　　（四）以专业园区为主提升产业集群现代化水平

　　坚持拆建并举，加快现代专业产业园区建设，加大招商引资力度，推动产业结构优化、集聚发展。按照“一园一策”确定园区产业主题方向，推动园区建设标准化、开发集约化和管理规范化。通过村改带动，佛山市新增产业载体建筑面积超3200 万平方米，改造后“工改工”项目平均容积率提高到约3.38。充分利用村改腾挪出的优质产业空间，引进了广东大族机器人、海天高端智能装备产业基地等一大批先进制造业项目，不断壮大以实体经济为支撑的现代化产业体系。专门制定相关制度加强对商品厂房的规范管理，坚决遏制工业地产化，建立国有工业用地商品厂房交易和租赁管理一体化平台，加强监督管理，有效控制商品厂房“层层转让”炒作市场价格。

　　对佛山村级工业园改造提升的思考

　　产业、环境和城市三者是一个相互影响的闭环系统，产业发展方向影响城市环境，城市环境塑造城市品位，城市品位又将加速产业集聚，城市、产业和环境的良性循环发展对于经济高质量发展尤为关键。所以，推进村级工业园的改造提升需要建立“城—产—人”相互依存、融合发展的系统思维和逻辑框架。

　　（一）强化产业规划引领，明确园区发展方向

　　村级工业园改造过程中，城市与产业的双向互动、土地载体与产业内容的联合匹配是重要的实施路径。产业作为城市发展的内生动力，保障其发展所需，积极为其营造发展环境是城市空间再造的核心目标。当前经济已过了粗放发展阶段，要想在未来的竞争中立足，一定要重视产业规划的作用。改造后的园区的发展方向要在科学调查研究的基础上，深入分析中央、省、市的政策动向，立足产业现状和发展实际，抓抢机遇、提前谋划、科学布局，在事关地方长远发展的领域，抓紧编制和完善一批城镇发展、产业转型升级、生态环保、乡村振兴等领域战略性项目；另外，要结合当地产业发展定位、比较优势和资源禀赋，按照“一镇一品”或“一镇多品”的原则明确园区产业发展方向，扶持特色工业园区，引导各个区、镇（街道）错位发展，避免同质竞争。

　　（二）规划现代主题产业园，打造全产业链和完善产业闭环

　　任何一间企业都离不开上下游供应商和合作伙伴，完整的产业链和供应链将是产业集群稳定发展的关键，是抵抗外部风险的强有力保障。因此，要保护好全产业链各环节的稳定发展，既要有头部企业的引领带动，又要有上下游企业的协同合作，通过村级工业园的改造提升，围绕传统制造业转型升级和培育壮大战略性新兴产业，建设主题产业园区，为全产业链集中化腾空间，通过头部企业集聚引进产业的上下游企业，打造全产业链完善产业闭环，带动产业链的全面提质增效，让产业结构和产业质量迎来重大提升。

　　（三）强化招商引资工作，培育一批园区的专业产业运营商

　　在招商引资过程要主动承接中心城市科技产业资源外溢，瞄准战略性新兴产业，加快引入信息科技、区块链、工业互联网、新材料、健康医疗等优质产业。要制定产业扶持政策，减免企业税费成本；加强整合行业资源，拓宽招商引资渠道；积极引进和培育招商人才；落实“大招商招大商”“以商引商”等工作机制。开展针对性招商推介活动，实现精准对接、精准招商，整合资源引入或培育一批具备核心竞争力、辐射带动力的规模化龙头企业，并用好龙头项目的吸引和带动作用，加强项目招商，在招商布局上要考虑产业集群上下链企业的配套完善。此外，还需注意的是要进一步统筹加强招商引资力度，并且各区、镇（街道）在村级工业园改造后需要结合各自的优势产业和比较优势，制定差异化的产业招商政策和定位。在园区招商引资的过程中还要注重引入或培育一批专业的园区产业运营商。无论是从企业的微观角度、从整个现代园区的中观角度、还是从地区产业业态的宏观角度，改造后的现代化园区的发展急需一批有效产业运营服务商，能够聚焦目标客户，加快产业聚集，打造完整的产业生态区；还需要做好人才服务、金融服务、政务服务等，为企业赋能助力企业快速成长，为企业提供贴身服务，打造全产业链的智能生态产业园区，构建企业全周期成长生态圈，形成产业创新业态，提升产业园区的创新孵化能力。

　　（四）完善相关的配套设施，高标准建设产城人文融合的产业城

　　一方面要对标国内领先，完善园区功能布局，加强配套设施建设，塑造园区空间、产业、金融与服务四个载体于一身的集成创新生态圈，保障主体产业引入后的高效运转；另一方面要提升区域发展的软硬件城市生活配套。现代化园区建立、现代产业和高层次人才陆续进入后，当下的县域（镇域）生活配套已然不能满足人们对于美好生活的需求。因此，要加强基础设施规划建设力度，加强与周边大城市之间的联通，同时优化市内各区、各镇街之间的轨道交通的互联互通，以“以时间换空间”的方式保证人才流、资金流的汇聚流通和城市配套的互利互享，提升市域经济综合竞争实力；同时也要提升镇街的医疗、教育、环境的水平以满足高层次人才的生活需求，进而实现更多高层次人才向园区集聚，也为人才创新创业提供更好的服务配套，着重突出创新、人文、生态等要素，高标准建设产城人文融合的产业城。

　　产业发展需要空间，优质的产业需要优质的空间和优质的配套，逐步淘汰落后产能，为新型高端产业寻找发展空间，这是产业升级的必由之路。要坚持优化发展空间不动摇，推动旧工业区向科技园区转型，大力建设主题产业园区，优化国土空间布局，促进产业转型升级，不断增强发展后劲，进而推动地区的经济高质量发展。

　　作者：肖静荣为中共佛山市委党校经济学教研部讲师，江西财经大学金融学硕士，主要研究方向是区域经济、产业经济。

　　（编辑/ 王婷）

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