当代西方政府问责制度对我国的启示

　　王娅娜

　　（中南民族大学公共管理学院）

　　[摘　要]我国的问责制基本局限于行政问责制，面对行政问责制所出现的种种问题我们借鉴了当代西方政府的问责制度，进而对我国的问责制提出建设性的建议——中国必须走向民主问责制。

　　[关键词]行政问责制；民主问责制；启示

　　所谓“问责制”，顾名思义，即对责任的追究。问责制主要可分为行政问责制与民主问责制。行政问责制是政府的违法行为及其后果都必须和能够受到追究的制度。其包含实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度等，要求做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。目前我国的行政问责制还存在一些问题，譬如：职责权限和责任划分不清，官本位观念根深蒂固，行政问责文化滞后，道德自律弱化，民主法律意识淡薄，行政问责配套制度缺失，信息公开制度缺失，绩效评估机制缺失，责任主体救济制度缺失，监督问责制度虚置。

　　一、借鉴：当代西方政府问责制度

　　西方发达国家的官员问责体系由立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、新闻舆论和公众等多个主体组成，问责的形式包括行政问责、政治问责、法律问责和伦理问责等几个方面，下面我主要详细介绍的是西方政府的行政问责。

　　（一）加强行政系统的内部控制，完善行政问责制

　　政府责任的实现机制之一是行政自律机制，当代各国政府均建立了政府内部的责任控制体系。如行政机关上下级之问的监督、行政监察机关和审计机关对政府机构及其工作人员的监督、行政救济与行政复议等等。当代西方国家加强行政系统内部控制的措施主要包括如下方面：

　　1.促进政府行政公开，让公众获得更多的政府行政资料与信息。如美国 1966年公布的《信息自由法》规定了每个机关都应使公众获得的信息范围，规定了公开政府信息的程序等重大法律原则。美国国会于1976年制定了《阳光下的政府法》，该法要求一切行政会议除法定的例外情况，一律公开举行，公民可以旁听，会议结束时公开会议记录。美国 1996年制定了《电子信息公开法》，运用信息技术来提高政府运作的透明度。2000年l1月30日，英国通过了2000年《信息公开法》(Freedom of Information Act 2000)，从而打破了英国的保密文化传统。

　　2.严格规定各种执行机构与代理机构的行政责任。如英国，在传统的议会主权和部长负责制下，各部部长就政策和部门内部的操作管理向议会承担个人责任；执行机构设立后，机构负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任。英国内阁办公厅每年都对执行机构的发展、运行及其绩效状况进行总结评价并以《执行机构评论》或《执行机构报告》的形式将评估结果公布于众。议会也要求所有机构做年度报告和财务报表，首先交给国家审计署审核 ，之后上交给国会。执行机构的首席执行官或总裁需要出席公共会计委员会或国会特别委员会的会议．就执行机构的活动问题接受质询 。

　　3.完善政府内部控制机制。2003年美国《提升政府责任法》目的是增强监察长工作的独立性和高效性，以便对行政机关的工作进行独立客观的监督和调查。1990年，美国国会通过《首席财务官法案》，要求各联邦组织任命首席财务官 (CFO)，以集中进行财务管理 ，并采用更标准化的会计制度 。首席财务官负责向行政及立法机关报告组织的财务状况。

　　4.完善“吹口哨”的检举者保护机制。“吹口哨”是对官僚滥用职权进行内部控制的一种方法。“吹口哨”是指对机构内的错误行为进行揭露的人，特别是揭露上级的错误行为。美国于1989年出台了《检举者保护法》，该法规定，政府雇员可以向特别法律顾问办公室提供机关违反任何法律、规定或条例、管理极度不善、大量浪费资金、滥用权力或对公共健康与安全构成实质性或特定危险的证据，而无需害怕打击报复，除非本人同意，可以不暴露身份。

　　5.强调代表性和公共参与。在行政过程中允许公众参与及利益集团代表的出现，能够促使行政官员与公共意见接触。如美 国 1946年的《行政程序法》、1972年的《联邦咨询委员会法案》以及1978年的《文官改革法》均设定了相关条款 ，以鼓励代表性与公共参与。

　　（二）加强议会对政府的政治控制，完善政治问责制

　　民主政治制度下，政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为都必须以民意为依据，因而，政府必须对民意负责．进而应对民选的代议机构负责。政府对议会的责任是一种政治责任，政府承担政治责任的方式主要包括被质询、道歉、辞职、接受不信任投票、承担不信任案后果，解散等。

　　（三）加大责任追究力度，完善法律问责制

　　政府及其工作人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，必须承担相应的法律后果，即法律责任。行政机关的违法行政行为必须被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿；公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为必须受到行政处分和刑事处罚。政府是为公共利益服务的法人，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任，当今许多国家都制定了国家赔偿法；20世纪中叶以后，政府侵权赔偿责任的范围不断扩大，政府赔偿的范围几乎覆盖了所有的行政领域。

　　（四）加强主观责任对公务员行为的内部控制，完善伦理问责制

　　政府责任的内部控制手段即主观责任，是指忠诚、良心以及认同，它是行政者自己本身对责任的感受。伦理是公共行政人员对其行为的一种“自我责任”(self-accountability)，或一种内部控制(inner—check)的形式。这种内部控制需要通过要求公共行政人员遵循一系列外部标准才能得以实施。这就要求确立相应的伦理责任制度。

　　二、启示：从行政问责制走向民主问责制

　　行政问责是按照行政管理系统，上级追究下级官员在重大问题上行政责任的制度。民主问责制是民主宪政所特有的官员（包括最高层官员乃至政府）问责制度，它不仅包括行政问责制，还包括一系列其他问责制。民主问责制度具有问责主体范围广，问责系统化、规范化、科学化，问责制度化等特点。

　　民主问责制是我国建设法治政府的一个重要实现途径。我国目前民主问责制刚刚起步，各种配套制度和机制尚未建立，民主问责的氛围尚未形成，因此，要建立并实施真正意义上的问责制度，必须从以下几个方面着手：

　　（一）由“权力问责”向“制度问责”转变

　　我国目前实施的行政问责带有大量的人治色彩，以往的责任追究，往往以“权力问责”的方式进行，出了问题，追究与否、追究哪些人、什么范围、什么依据、什么程度、什么责任，主要根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大。这就导致追究“直接责任”多，追究领导层“间接责任”少，追究一把手领导责任的就更少。而实行“制度问责”后，出了问题该不该追究责任，追究谁的责任，更多的是依据事实和有关规定来进行。《中华人民共和国公务员》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》等，成为问责处分的主要依据，其处理程序更加制度化、规范化。这个显著变化标志着我国现行问责制正在由“权力问责”向“制度问责”转变。

　　（二）由“同体问责”转向“异体问责”

　　根据我国现行的政治架构以及宪法和法律的相关规定，对政府机关及其官员拥有合法问责资格的行动者很多，其中包括人民代表大会及其常委会、司法机关、上级政府机关、政府的专门监督机关（包括监察机关和审计机关）、政党（包括民主党派）、社会团体和公民个人等。虽然它们都拥有问责政府及其官员的资格和权力，但实际的情况却是除了中国共产党、中央政府或上级政府机关外，其它的行动者都是缺位的。在既有的问责事件以及社会关注的“审计风暴”和“环评风暴”中，人大（代表）、政协（委员）和民主党派（成员）等无一例外地全体失语。因此，严格说来，当前的问责制只是政府体制的自我监督和自我修正，更多具有组织管理层面上反馈控制的含义，而不具有宪政意义上权力制衡的价值。而从民主政治的角度讲，控制政府责任不仅需要行政体制内自上而下的等级控制，而且更需要包括公民或社会团体、民主党派、司法机关和立法机关等所广泛施加的民主监督。相比于“同体问责”，“异体问责”更具有公信力，更有效力，而且还是“同体问责”的基础。就对问责者的问责而言，问责制显然已经超出了对政府及其官员问责的范畴，而是包含了对其他具有行政监督权的国家机构及其官员的问责，从而涉及到更加基础性的民主责任制度。在这个层面上，问责制是更加庞大的民主政治责任制度的有机组成部分，并依靠民主责任制度的发达和进步而得以发展和完善。

　　（三）加大政务公开和政府透明度

　　目前，只有大力推进电子政务和政府信息化建设，提高政府透明度，实施政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下。立法机关可通过多种方式行使问责主体的权利，例如，进行独立调查，举行听证会，开设代表与公众之间的电话热线等。

　　（四）构建新的官场文化

　　问责制度要求政府对公众负责，而传统的吏治文化要求只对上级负责，在几千年官本位的背景下，有不少的领导干部只讲“政绩”不讲官德，只唯上级是从，只看领导脸色而不顾公民的需要，甚至为了“升官发财”而贪污腐败，损害党和政府的形象，严重损害人民群众的根本利益。所以，新旧官场文化还有不小的冲突，需要很长时问来适应、磨合。问责制同样有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具。而两种官场文化之间的过渡，也可以说是中国政治、经济和社会文化总体转型的一个部分。

　　总之，行政问责制存在很大的局限，在依法治国，政治的民主化和责任政府理念的背景下，民主问责制的启动将有利于提高官员的自律性、责任心及为人民服务的质量；有利于打破干部“能上不能下”的陋习；有利于促进干部作风的转变；有利于整肃“吏治”，维护执政党和政府的信誉，从而更大程度地保护公众利益，推进我国政治文明建设。

　　参考文献：

　　[1]何义强《从行政问责制走向民主问责制》，《天水行政学院学报》，2008年第2期

　　[2]韩志明《“后风暴”语境下的政府问责和问责制》，《甘肃行政学院学报》，2008年第2期

　　[3]李军鹏《当代西方政府问责制度的新发展及其启示》，《上海行政学院学报》，2008年第1期

　　[4]陈绿平、林琰瑜《我国官员问责制的缺陷与对策》，《华南师范大学学报》，2007年第6期

　　[5]刘亚玲、张　航《我国行政问责制的发展现状综述》，《内江科技》，2008年第7期

　　作者简介:

　　王娅娜，女，中南民族大学公共管理学院助教。