政府采购审计中屡审屡犯问题的根源与解决思路

　　文/裴育

　　近年来，有关政府采购问题，国家审计报告不断予以披露，各级政府也非常重视问题的整改，虽然取得了不少成效，但仍然存在屡审屡犯现象。鉴于此，笔者在回顾问题的基础上，分析其根源，进而针对屡审屡犯问题提出解决思路。

　　审计中发现的问题

　　2024年6月25日，审计署审计长侯凯代表国务院向第十四届全国人民代表大会常务委员会作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。其中，农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计情况（13省159县2021年至2023年8月）显示，部分补助资金管理使用较为混乱，有的被直接挪用，有的被变相挤占，41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。餐食采购招标和供餐监管等不够规范严格。25县通过违规直接指定、设置不合理条款等方式，确定52家供应商向2605所学校供餐。78户企业或个人通过违规借用资质，伪造资料、围标串标等方式，中标35县的101个营养餐项目。在政务信息化建设管理中，审计抽查5省196个“银政合作”项目中，有156个项目借机规避立项、采购等程序要求，61个项目被直接或变相指定承建单位。

　　2021年度审计工作报告显示，2021年度，13个部门和26家所属单位未公开招标、设定不合理招标条件等违规采购13.63亿元；中央投资专项资金中，有9省15个项目存在采购设备不达标、超限超概算建设等问题。2020年度审计工作报告显示，预算管理存在薄弱环节，其中，政府采购方面，3个部门和7家所属单位政府采购预算（计划）不完整，涉及7451.98万元；16个部门和37家所属单位存在未公开招标、违规转包、分包等问题，涉及5.71亿元。在重点专项资金管理上，24省2865家公立医院违规线下采购药品耗材，或未按时支付带量采购货款等23.17亿元。金融企业国有资产审计中，6户2807个采购项目（合同金额381.49亿元）未公开招投标或程序不合规。

　　历次审计工作报告所披露的问题概括起来主要有，超预算或无预算采购、未公开招标、采购程序不合规、设定不合理招标条件、指定供应商、违规转分包、虚构采购业务、伪造资料、围标串标、合同签订与履行不严格等，这些问题不一定是每个单位或项目都存在的问题，但可以说是各地存在的共性问题。

　　问题的根源

　　笔者认为，审计工作报告所披露的政府采购问题，其产生的根源主要表现在以下五个方面。

　　第一，制度不健全或执行不严格。例如，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、内部控制和采购管理制度不够完善，或者未能及时更新以适应新的市场条件和技术发展，直接影响了采购活动的规范性。此外，对相关制度的执行力度不足，相关人员未得到适当培训，或监管者对制度执行的监督和问责机制被弱化，导致制度形同虚设。

　　第二，缺乏透明度和公开性。未公开招标和围标串标等问题往往与采购过程不够透明有关，这会导致信息不对称和竞争环境不公平。采购过程中的信息如果不向潜在竞标者和公众充分公开，将削弱竞争，并增加操纵和滥用职权的机会。缺乏透明度也使外部监督机构和公众难以发现和纠正问题。在实践中，部分案例招标过程可能被少数几家企业通过不正当手段操控，它们之间可能暗中协商，分配项目或轮流中标，从而消除了真正意义上的市场竞争。

　　第三，监督机制不足。有效的监督机制可以及时发现和纠正采购过程中的问题，如果监督不到位，问题就容易被忽视或掩盖。内部控制和监督是确保采购活动合规的第一道防线。如果内控系统设计不当或执行不力，将无法及时发现或防止不当行为。此外，外部监管机构的监控不足也是一个重要原因。例如，财政部门监督不够主动及时，或者由于专业能力限制不能有效识别问题，减弱了外部监督的效力。

　　第四，相关者利益冲突。指定供应商、违规转包、分包等问题一般与个别人员的利益冲突有关，他们会利用职权为特定供应商提供便利。采购决策者如果与特定供应商存在利益关联，如亲属关系、经济往来或其他私人关系，可能导致决策者偏离客观公正的立场，为特定供应商提供便利。一些项目可能因为利益输送而直接指定特定的供应商，绕过正规的招投标流程。

　　第五，责任追究不力。对违规行为的处罚不够严厉，或者责任追究不明确，难以形成有效的震慑作用。对于违规行为的惩处如果不够重，将不能起到足够的警示和震慑作用。例如，罚款金额过低，或处罚决定延迟执行，都会削弱法律的威慑力。如果责任追究机制不明确，违规的个人或单位可能逃避应有的责任。缺乏有效的责任追溯和问责程序会让问题持续存在，甚至恶化。

　　解决思路

　　针对历次审计工作报告所披露的政府采购问题，可以采取以下解决思路或措施。

　　第一，加强采购预算管理。严格执行《预算法》，确保所有采购活动都在预算范围内进行。对于超预算或无预算采购行为，追究相关人员的责任，并采取措施防止再次发生。

　　第二，提高透明度和公开性。政府采购信息应通过官方渠道及时、全面地向社会公开，包括招标公告、中标结果等关键信息，以增强公众监督力度。

　　第三，规范采购程序。对政府采购流程进行全面梳理，明确各环节的操作标准和要求，确保采购活动的合规性。同时，强化内部控制，确保强有力的内部控制措施，包括适当的审批层级、分离职责（采购与接收分开）等。

　　第四，合理设定招标条件，确保公平竞争。招标条件的设置应公平、合理，不得为特定供应商量身定制条件，排除潜在竞争者。禁止指定供应商和违规转包、分包，所有供应商都应通过公开、透明的竞争过程选出。

　　第五，打击虚假采购行为，防范围标串标。对于虚构采购业务、伪造资料等违法行为，要依法严厉打击，并对相关责任人进行严肃处理。同时，建立有效的市场监管机制，对参与围标串标的企业和个人实施严厉的法律制裁。

　　第六，严格合同管理。强化合同签订与履行的监督管理，确保合同条款明确、执行严格，违约责任得到追究。

　　第七，强化监督和问责。建立健全政府采购监督机制，包括内部审计、外部监管以及社会监督，形成全方位的监督体系。对违规行为进行严格的责任追究，确保有错必纠，有责必问，形成高压态势。对于违规个人和单位，应依法给予行政或刑事处罚。

　　第八，提升人员素质。定期举办采购法规和职业道德培训班，加强对政府采购人员职业道德和法律知识培训，提升其职业素养和法规意识。

　　第九，利用信息技术。积极推广电子政务和电子商务平台，利用大数据、云计算等现代信息技术提高政府采购的效率和透明度。

　　第十，完善法律法规与持续改进。国家相关部门应持续更新和完善政府采购相关法律法规，使之与时俱进，能够有效应对新情况新问题。将采购流程视为一个持续改进的过程。收集反馈，分析数据，识别趋势和模式，然后采取行动解决问题。尤其需要对当前的采购流程进行彻底审查，找出漏洞和弱点。了解为什么过去的错误没有得到纠正，以及为何相同的问题会反复产生。

　　通过这些解决思路或者措施，相信可以有效解决政府采购中存在的问题，促进政府采购活动的规范化、透明化，切实保障国家和人民的利益。

　　（作者系南京审计大学副校长）

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳

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