招标代理机构收费问题研究与治理探讨

　　文/王丹

　　招标代理机构作为依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，旨在帮助不具备编制招标文件和组织评标能力的招标人，择优选择信誉良好且具备出色实施能力的投标人作为项目实施主体，以保证待执行项目的顺利实施。同时，招标代理机构通过接受招标人的委托，收取招标代理服务费用，以此实现代理机构的商业价值。

　　2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定，取消政府采购代理机构资格认定行政许可事项。2015年2月，国家发展和改革委员会印发《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号，以下简称299号文），全面放开建设项目前期工作咨询费、工程勘察设计费、招标代理费、工程监理费、环境影响咨询费等实行政府指导价管理的建设项目专业服务价格，实行市场调节。原来作为招标代理费收费标准和依据的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，以下简称1980号文）就此废止，收费标准由政府指导价转变为市场调节价。

　　招标代理机构资质门槛被取消，招标代理服务费施行市场定价，不仅导致代理机构数量迅猛增长、项目执行人员专业化程度参差不齐、业务同质化现象明显，由此而来的招标代理收费问题也层出不穷。笔者结合自身工作经验，对该类现象进行探讨。

　　招标代理机构收费存在的问题

　　收费无据可依，乱收费成常态

　　招标代理服务费收费标准取消后，具体收费比例和执行标准开始呈现“自由意志”形态。具体来说，按照支付主体不同，可分为以下两种表现形式。

　　1.招标人付费

　　招标人支付招标代理服务费通常出现两极分化。一方面，为尽量节省主体单位开支，招标人会最大限度地降低应支付招标代理服务费的金额，以长期合作作为谈判条件恶意压价，一般要求代理服务费收费参照1980号文收费标准的70％～80％收取，更甚者要求按照收费标准40％收取费用。另一方面，招标人与代理机构或存在利益输送，通过提高招标代理服务费的收费比例，以实现“灰色收益”的变相转化。

　　2.中标人付费

　　中标人支付招标代理服务费的情形是，在签订招标代理协议，发布招标公告之前，经过招标人和代理机构双方协商，确定代理服务费折扣比例或具体数额，中标人只能在投标环节被动接受招标文件中明确的招标代理服务费数额和缴纳方式。当投标人提交投标文件即视同其认同该笔费用已包含在投标报价中，并在中标后按照招标文件的规定进行支付。在招投标实务中，可能存在两种情况：中标人能够按要求支付招标代理服务费；中标人逾期支付、拒绝支付或者中标后与招标代理机构再行商议具体支付金额。

　　收费范围多变，主观理解各异

　　299号文规定，招标代理费指招标代理机构接受委托，提供代理工程、货物、服务招标，编制招标文件、审查投标人资格，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标、定标，以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等服务收取的费用。但是，在实际费用计取过程中，招投标活动各参与主体对招标代理服务费的收费范围理解各有不同。

　　其一，对招标文件购买费用金额的争议。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。随着电子招投标的推广和应用，电子招投标项目已基本实现免收招标文件购买费用。但对于采用非电子招投标形式进行招标的项目，招标人或代理机构可能会收取一定金额的招标文件费用，在实际定价过程中或存在金额偏高的情况。

　　其二，对论证费、场地费及专家费的理解。以中标人为代表的一部分人认为，论证费、场地费及专家费费用依据招标代理费的定义来说，应该包含在招标代理费范畴内，与其是包含与被包含的关系。而以招标代理机构为代表的一部分人则认为，招标代理服务费应该与前述费用呈现并列关系，独立于招标代理服务费且包含在投标报价中，应由中标人在一定时限内一并支付给招标代理机构。

　　代理协议约定不完善，费用支付落实有争议

　　不论采用电子招投标方式，还是采用线下纸质版招投标方式，都存在无法开标、废标的可能。若项目在开标前因故终止或因投标人不足3家不得开标，一般情况下无须支付场地费和专家费。若已经顺利完成开标唱标进入评标阶段，在评标环节因有效投标人不足3家，按照废标处理，则会产生相应的场地费和专家费。

　　在实践中，大多数公司签订的代理协议内容中，甚少对废标产生的费用进行约定，299号文也未明确废标费用是否包含在招标代理服务费中。此外，因废标原因不同、过错方界定也会不同。在实际工作中，若因采购人或第三方原因（投标文件未实质性响应招标文件要求或评标专家未按规评标等）导致废标，归责界定、费用界定方式相对较明确，多确定为委托方支付。若因代理机构原因导致废标，该笔费用支付方如何定性，则有可能存在争议。一部分观点认为，废标原因在于代理机构，该笔费用应包含在代理服务费内，由代理机构自行承担；另一部分观点则认为，双方约定的代理服务费中仅包含单次招标的费用。采购人作为委托人，有责任承担废标这类风险产生的费用。

　　市场竞争激烈，恶意低价频发

　　招标代理机构资质被取消后，传统的资质准入门槛不再存在。在“无门槛高收益”的表象下，众多参与者纷纷入局，招标代理机构数量激增。为了在激烈的市场竞争中占据一席之地，各招标代理机构各显“神通”，尽力承揽业务。其中，不乏一些招标代理机构采用非正当手段谋求业务合作的情形。表现较为突出的是，一些招标代理机构与招标人特定对象暗中勾结，达成利益输送约定。这一行为不仅使招标人相关人员面临严峻的廉洁考验，也对其职业操守、道德底线，以及党性教育和反腐倡廉教育提出了重大挑战。从更宏观的层面来看，这无疑成为国家廉政建设的阻碍因素。此外，部分招标代理机构以恶意低价谋求代理机构遴选中标，在很大程度上扰乱了市场的良性竞争秩序和环境。

　　招标代理机构收费问题出现的原因

　　对招标代理工作认识理解尚浅

　　招标人作为招标项目的委托主体，有权委托招标代理机构执行特定项目的招标活动。但囿于专业，部分招标人对招标活动及招标代理工作的认知理解较为片面。部分招标人因业务需求不同，未设置专门的招标部门负责该部分业务的对接工作，通常是工作人员身兼多职，招标业务对接仅作为众多工作内容之一。有时刚熟悉部分业务的人员又被换岗、调职等分配至其他部门。这种“走马观花”式的工作模式，很难为招标人提供深入了解招标代理专业化以及招标代理重要性的机会。招标人的总负责人和某特定项目的对接负责人通常的处理方式是“项目既已委托，代理全权做主”“你看着办”。在部分招标人的观念中，招标代理活动就是单纯的“走流程、复制粘贴”，没有任何技术含量。他们关注的核心不是选择的代理机构是否足够专业、招标文件是否存在违反相关法律法规的内容、己方要求是否与法律法规相悖，而是关注招标代理服务费能压缩到什么程度，审计能否过关。从招标人角度来看，过度追求自身利益最大化可能导致对中标人提出不合理要求，从而影响项目的顺利完成和质量。

　　代理服务费无据可依，依立场而变

　　目前，招标代理服务费的定价方式主要有两种：其一，确定某一固定金额；其二，在1980号文收费标准的基础上进行比例设置（调增或调减）。

　　从节省预算资金及提高资金利用率的角度看，招标人和中标人都希望减少招标代理机构的招标代理服务费。据此，他们认为招标代理服务费应包含招标活动的所有费用，且不得再巧立名目，胡乱收费，把钱花在与项目有关的实际产品、工程或是服务上。

　　从提高实际利润的角度出发，有利益分配关系的招标人和招标代理机构，则更希望提高招标代理服务费支付比例和支付金额或是通过其他手段补足。例如，该类主体会更倾向于代理服务费按1980号文标准执行、在其标准上进行上下20％的浮动，抑或通过提高招标文件费用，单独收取场地费、专家费、论证费等手段，补充代理服务费下浮导致的利润减少，从而确保自身利润的相对稳定。

　　代理协议或流于形式，费用先垫后付争议多

　　囿于采购人资金审批流程耗时长等，在实际招投标活动执行过程中产生的所有费用，通常采用招标代理机构先行垫付，代理服务费支付方后期结算的形式。而这笔费用及招标代理服务费能否快速、有效地回收，则应视不同情况而定。

　　1.从付费主体和代理协议履约效能角度分析

　　招标人付费。虽然代理协议明确代理服务费付款时限，但实际操作过程中招标人付费审批流程繁杂、耗时较长，资金时间价值可能随着时间流逝而缩减。此外，囿于代理协议约定内容不明确，可能出现招标代理服务费回款停滞或其中一部分约定不明费用搁置待议的情况。

　　招标人和代理机构双方商定为中标人付费。2003年9月，国家发展和改革委员会办公厅发布的《关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号）规定，招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定。但为便宜行事，加快招标代理服务费回款速度，减轻招标人工作压力，很多招标文件都约定“招标代理服务费由中标人支付”。在现实中，招标代理服务费相对合理或较低时，中标人支付意愿尚可，费用相对较高或者名目繁多时，对中标人而言是变向增加成本。中标人有可能会出现被迫逾期支付，或要求降价甚至无限期拒付的情况。若发展到诉讼阶段，对于各方而言均是耗时耗力的事情，也可能出现诉后不执行的情况。同时，如果被诉人为招标人时，招标代理机构为谋求后期合作通常会放弃诉讼权，只能想办法从中斡旋，以加快服务费支付进程。因此，代理协议的付款约定可能流于形式，法律效力不能实时生效。

　　2.从代理机构先行垫资角度分析

　　不论招投标活动是否顺利进行，是否出现废标或产生费用后项目终止，代理机构先期垫付的，在被委托招标业务执行过程中产生的各项费用，涉及类型是否为费用支付方所认同有待商榷。当有法律法规等依据时，代理服务费支付落实有据可依，但当无依据或代理协议约定不明时，费用垫付方和实际最终支付方可能会就费用支付产生争议。

　　经济形势下行，不良竞争加剧

　　近年来，外部环境复杂性、严峻性、不确定性上升，实际采购（建设）需求较前几年有所下降。业务量减少，代理机构数量激增，市场竞争压力成倍增加。招标代理机构当下的首要目标更多的是“求生存”。为了在行业内生存下去，部分招标代理机构在没有任何优势的情形下开始采用非正当手段“抢业务”，从“低投入、有产出”的思路入局，进行恶意低价竞争。恶意低价频繁出现，恶性循环也越来越严重。出乎意料的是，标准的下限未必是代理机构报价的底线，甚至曾经出现过上百万的项目，招标代理服务费打折至1980号文收费标准的千分之几。实践中，存在为了单个特定项目专门成立的代理机构，项目招标结束、费用结清后，该代理机构就泯然众人，主打“短频快，一顿饱”。

　　与新兴的代理机构相比，老牌的大型代理机构即使规模大、人员专业化程度高、服务质量好，但在严峻的竞争环境中想继续生存下去，也面临人员和其他经济成本的严峻挑战，单一的招标代理服务费已经很难满足公司运营各项开支的需要。总之，恶劣的市场竞争环境严重影响了代理行业整体的良性发展。

　　招标代理机构收费问题的治理与优化

　　明确费用范围及支付主体，进一步完善代理协议

　　通过相关部门发文的形式，细化招标代理服务费包含的范围。尤其是明确划分有争议的费用类别，并对其支付主体进行区分，明确论证费、专家费、场地费与招标代理服务费之间的逻辑关系。同时，进一步明确给付方式及给付标准。例如，场地费金额由省级交易中心结合场地使用面积和规格分段确定收费标准，并以文件形式下发至各地执行。论证费和专家费则着重确定支付主体和支付金额区间。建议分别设置论证和评审时长区间、对应给付金额并由第三方（如交易中心平台系统）于评标结束后，给付专家费。论证费由招标代理机构直接按标准进行支付即可。分时段设置不同金额并确定专家费上限，一方面能减少专家为多拿评标费用刻意降效、延长评标时间的行为；另一方面，由第三方支付平台直接支付专家费，能够有效遏制个别专家坐地起价、“威胁式”废标等不良行为发生。

　　建议委托方和受托方在代理协议中尽可能考虑废标风险及所涉及费用。在前期签署代理协议内容中，明确表述支付主体和支付前提。支付主体以文件形式确定后，对委托人和受托人均具有约束力，能有效提升相关支付主体的认可度和执行力，以便支付主体在确定项目预算或计算项目成本时提前将招标代理服务费考虑在内，更精确地确定项目具体投资数额，清楚了解资金构成，也便于后期类似项目的立项审批、资金准备，有利于减少资金占用，提升资金利用效率。

　　参考造价计价模式，分类型分区间设置指导价

　　根据不同的采购内容、项目规模、项目预算，按不同区间进行招标代理服务费的收费指导价设置。结合实际情况，区分大项目和小项目的收费比例和定价方式。例如，大项目应注重控制代理机构的断层高额利润，建议按照比例进行划分，执行指导价策略并设置上下浮动空间。这在一定程度上能够降低招标人对招标代理服务费金额的关注度，同时，有助于促进招标人在遴选代理机构时关注从业人员专业程度、服务质量等维度，提高项目执行质量。小项目则可在考虑招标代理机构成本的基础上，增加定价的灵活度和弹性，执行市场定价。通过上述方式，招标人在一定程度上能避免出现“大项目抢破头，小项目无人接”的尴尬局面，也有利于营造招标代理机构良性竞争的小环境，促进招投标活动良性竞争。

　　代理机构遴选强化综合评比，弱化投标报价

　　为了公开、公平、公正遴选招标代理机构，招标人应关注代理机构综合实力的评比，引入综合评分机制。招标人在遴选招标代理机构时，应依据招标代理机构的信用状况、招标代理服务费收费标准、从业人员专业程度、服务质量、招标有效成交率、委托方满意度等因素进行综合评定，并提高除报价以外的其他评比因素分值的占比，择优选定招标代理机构，而不是将最低投标价作为选定招标代理机构的唯一评价标准。更重要的是，招标人应将招标代理机构的遴选落到实处、执行到位，真正发挥综合评比对于代理机构遴选、项目执行的积极作用。同时，委托人的监督管理部门和后期审计部门应加大对项目的审计监察力度，对不合格招标项目要求招标人进行整改，从而督促招标人认识到代理机构遴选环节及招标代理机构综合实力的重要性。双管齐下，才能有助于推动代理机构在不断进取的过程中稳固基础、发掘新思路、拓宽业务能力、加强专业化建设、提升服务质量。通过不断的良性循环，招标代理机构能够更快速地以高性价比的服务反哺于委托人，实现真正的“少花钱、多办事”“花对钱，办好事”。

　　（作者单位：甘肃珩兴工程项目管理有限公司）

　　责编：辛美玉

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