高校采购内部控制存在的问题及对策建议——基于27所部属高校样本的调查报告

　　文/万年华　柯进生　钟明良

　　【摘要】文章是针对部属高校采购内部控制状况的一项调查研究。在梳理高校采购内部控制要素的基础上，重点从采购预算、业务流程、监督管理方面开展调查研究，探讨高校采购内部控制存在的共性问题、主要风险点，提出加强高校采购内部控制的对策和建议。

　　【关键词】高校采购；内部控制；调查研究

　　内部控制是贯穿政府采购过程的重要管理活动。加强政府采购内部控制建设，对于推进依法采购、推动治理体系和治理能力现代化，具有不可替代的作用。高校采购具有资金来源多元、种类繁杂、专业性强、社会关注度高等特点。在加快形成现代政府采购制度目标的引领下，加强高校采购内部控制，是深化政府采购制度改革和完善高校内部治理的必然要求。在“放管服”改革的背景下，笔者结合高校采购的特性，通过问卷调查的方式，深入探究了部属高校采购内部控制的现状，探讨高校采购内部控制的共性问题、薄弱环节，并提出相应的解决策略，以期促进高校采购管理水平的提升，防控采购活动的风险，并提高政府采购的整体质量。

　　问卷调查设计与样本分析

　　问卷调查设计

　　笔者通过问卷调查的方式对高校采购内部控制现状的评估，同时，对具有代表性的高校进行实地考察和走访座谈。

　　该调查问卷共分为两个部分，共计24题。第一部分旨在了解调查对象的基本情况，包含4道单选题，主要涵盖年龄、政治面貌、所在岗位以及从事政府采购相关业务的年限等信息。第二部分则关注高校采购内部控制的基本情况，共有20道多选题。这些问题从内部控制环境、管理机制、流程控制、风险管理和内部监督等多个维度出发，重点调查采购预算的编制与执行、采购业务流程中的主要风险点以及监督管理的现状，并提供了5至8个选项供受访者选择。

　　调查对象及样本分析

　　该调查主要针对教育部直属的高校，综合考虑了地域分布和采购规模等因素后，选取了28所高校进行问卷发放。最终，共收回有效问卷27份，其中包括清华大学、北京大学、上海交通大学等教育部直属高校，这些顶尖学府占据了60％的比例。参与问卷调查的人员年龄大多在35～55岁，采购部门领导干部占62.96％，专职采购管理人员占33.33％，开展高校采购相关业务3年以上的占96.30％，6年以上的占59.26％。

　　根据统计结果，本次调查的高校样本具有显著的代表性。问卷调查对象主要为采购部门或相关领域的领导干部，以及拥有3年以上相关业务经验的核心人员。这样的样本选择确保了较高的质量，避免了因问卷对象对采购业务不熟悉而导致的样本局限性，从而增强了调查结果的参考价值。

　　调查情况分析

　　高校采购预算控制中的问题

　　在采购预算控制方面，高校的政府采购预算编制在完整性、准确性和时效性方面存在不足，这不利于实现绩效管理的目标。

　　政府采购预算编制多为学校财务管理部门主导，或财务、采购、设备、发展规划等管理部门协同完成。统计数据显示，采购管理部门负责或参与预算编制的占51.85％，反映出部分高校采购管理部门开展采购预算管理的广度、深度不足。政府采购预算执行率存在显著差异，其中执行率超过80％的占比为37.04％，而执行率在30％～60％的，也占37.04％。对于采购预算编制，部分高校存在职责划分不清晰、责任落实不到位的问题，协同成本较高，加之采购实施与采购预算关联不够紧密，影响采购预算编制质量。

　　高校采购预算的编制和执行，存在较大困难和风险。92.59％的调查对象认为，专项经费（如人才引进类）采购项目预算，难以做到提前年度准确编制；74.07％的调查对象认为，前期调研论证不充分，预算编制缺乏科学性和可行性；超过60％的受访者认为，学校预算管理部门统筹力度不够，预算编制准确性、时效性不够，刚性预算意识不强，轻预算、重执行。反映出预算编制与采购实施之间存在一定程度的脱节，采购的计划性不强，导致难以依据预算和计划有效组织政府采购业务，预算绩效管理的基础较为薄弱。

　　高校采购业务流程控制中的问题

　　在采购业务流程的控制方面，科研仪器设备的采购存在显著难点，其源头管理和结果管理的水平仍需进一步提高。

　　随着国家对教育科研事业投资的不断加大，中央高校科研仪器设备的政府采购金额显著增长。鉴于科研仪器设备是科技创新的关键支撑，其不同于一般商品，具有种类繁多、专业性强、精度要求高以及对进口设备需求量大等特点，因此，各高校对科研仪器设备的采购给予了高度关注。

　　调查结果显示，关于科研仪器设备采购，88.89％的受访者认为，难以判断采购需求是否科学、合理；51.85％的调查对象认为潜在供应商少；33.33％的调查对象认为，围标串标现象突出。对比国产科研仪器设备，进口科研仪器设备的采购业务流程更为复杂，参与的责任主体更多，还普遍面临采购周期长的风险，以及信息不对称、政策变化、资金安全等方面的潜在风险。如何有效提高科研仪器设备采购的效率、效益和效果，同时精准识别和防范各类风险，是高校在执行政府采购政策和优化内部控制方面面临的重要课题。

　　关于采购业务流程的问卷结果显示，51.85％的调查对象认为采购招标图纸设计不完善，48.15％的调查对象认为工程合同管理不严谨，变更随意性大。关于履约验收组织及考评，由学校各二级单位（用户）组织及考评的比例为74.07％，由学校职能部门统一组织及考评的占48.15％。37.04％的调查对象认为考核结果未有效运用，未形成有效的管理闭环。85.19％的调查对象认为，采购需求管理、履约验收、结果评价3个方面均需要重点加强。

　　高校采购监督存在的问题

　　在采购监督方面，高校采购监督存在体系不完善、机制不健全等问题，监管效能提升还有较大空间。

　　从采购监督体系上看，目前高校采购活动的监督主体，主要有上级政府采购监督管理部门，以及学校纪检监察部门、审计部门。选择采购归口管理部门为监督主体的比例为66.67％，选择采购用户单位为监督主体的比例为51.85％。设置专门的采购监督管理机构的比例，仅占22.22％。

　　关于高校采购监督存在的问题，调查对象中认为监管体系不完善、风险防控措施不到位、职能监督效能不高的比例分别为62.96％、59.26％、74.07％。对于开展采购监督工作存在的具体困难，74.07％的调查对象认为以事后监督为主、难以贯穿采购活动全过程；超过半数的调查对象认为，职能监督人员力量缺乏、职能监督职责不明确、监督手段方式有局限，监督流于形式；在一定程度上，存在监督人员的能力素质不能适应工作要求、不会管的问题。从上述调查结果可以明显看出，目前高校采购监督管理工作普遍存在着监督体系不健全、监督效能低下以及措施不够有力的共性问题。

　　强化高校采购内部控制建设的对策

　　落实采购人责任，优化采购业务内部控制环境

　　中央全面深化改革委员会第五次会议指出，要强化采购人主体责任，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

　　落实采购人主体责任与健全采购内部控制，两者相辅相成，高校需要高度重视采购内部控制建设，不断优化内部控制环境，为推进现代政府采购制度建设打好基础。要提高对内部控制建设重要性的认识，强化政府采购相关部门及岗位人员的内部控制意识，为达到内部控制的效果奠定思想基础。

　　建立健全采购决策、执行、监督既相互制约又相互协调的内部管理体制，在实行归口管理、不相容岗位有效分离的基础上，进一步明确采购业务各相关部门及岗位人员在采购活动中的权责边界，为健全采购业务层面内部控制提供有力支撑。

　　完善采购管理制度体系，优化实施层面的制度规则，建立采购业务全生命周期管理运行机制，完善科研仪器设备及重大项目的采购立项和需求论证机制、合同履约反馈机制，为采购内部控制规范化、采购管理科学化提供制度保障。

　　优化采购源头和结果管理，强化采购流程控制

　　加强采购源头和结果管控，是深化政府采购制度改革、提高政府采购效率和质量的重要保证。

　　以预算管理一体化改革为契机，探索一体推进采购预算管理、计划管理和需求管理，加强采购与规划、财务、设备、基建、资产等部门协同联动，整体提升采购预算、采购计划、采购需求的管理水平，有效发挥预算管控作用。

　　全面梳理政府采购业务流程，利用信息化手段建立公开化、透明化、可追溯的采购全流程业务系统，将采购前、采购中、采购后的管理要求嵌入采购业务全流程，提高采购执行的总体效率、效果和效益。

　　抓实合同管理这一采购内部控制关键环节，通过提高采购合同文本的标准化水平，开展合同法律风险审查，强化合同履行过程及效果的检查、分析和验收，加大对合同履行情况的管控力度，将合同管理和预算管理整合为一个闭环系统。

　　优化采购内部监督，推进采购业务全过程监督

　　建立健全高校采购内部监督机制，完善采购风险防范体系，是保障采购业务规范运行、提质增效的重要举措。要加强高校采购监督管理制度建设，明确监督主体及其职责、方式、内容、权限等，建立标准化采购监督管理流程，明确采购活动事前、事中、事后监管重点，强化采购管理要求、质量标准和纪律规则，为开展全过程监督提供制度保障。

　　探索在高校内部构建协同监督机制，以发挥采购职能监督作用为纽带，建立信息共享机制，畅通监督渠道，形成监督合力，构筑全方位、多层次、科学有效的采购监督防线。

　　全面梳理和系统评估高校采购各业务、各环节存在的风险，划分风险等级，形成风险管控预案，完善高校采购管理风险预警机制。

　　基金项目：本文系中国高等教育学会高校政府采购分会2022年学术研究重点研究课题项目“内部控制视角下高校政府采购管理研究”（项目编号：5）、面上研究课题项目“高校政府采购监督机制及风险防范研究”（项目编号：17）研究成果。

　　（作者单位：武汉大学采购与招投标管理中心，钟明良系本文通信作者）

　　参考文献：

　　[1]牛书花.高校设备招标采购领域的廉政风险及其防控措施[J].廉政文化研究，2020（06）：75-81.

　　[2]李秀英.高校招标采购风险控制与对策研究[J].哈尔滨学院学报，2017（09）：35-38.

　　责编：辛美玉