平台经济的风险、困境与发展对策

　　段传龙

　　平台经济是工业互联网发展的重要内容，是全球科技创新和创业孵化的关键载体，是推动我国未来经济发展与增长的新动能、新引擎。这一新型经济模式依托互联网、大数据、云计算、人工智能等前沿信息技术，搭建起了连接供需双方的高效桥梁，打破了传统经济模式下的时空限制与信息壁垒，重塑了产业生态与市场格局，降低了市场交易成本。与此同时，在平台经济快速发展的整体背景下，平台企业现已成为吸纳就业的重要渠道和未来就业的重要媒介，由此产生诸如外卖骑手、网络主播、网约车司机等有代表性的就业新模式，共享经济、零工经济等创新商业模式为企业和创业者提供了更多的发展机会。

　　为此，各国政府纷纷出台鼓励平台经济创新发展的友好型政策，包括设立专项资金、提供税收优惠、放宽市场准入以及强化线上设施投入等。然而，面对国内平台经济的规模扩张以及国际形势的风险叠加，当前我国平台经济的发展正面临三重困境，需要及时提出对策与优化路径。

　　平台经济发展的三重困境

　　平台企业的发展模式亟待转型

　　近年来，我国平台经济呈现出爆发式增长态势，平台经济的触角已延伸至经济社会的方方面面，涵盖了金融、医疗、教育等多个主流产业领域。然而实践中，部分平台企业的发展模式仍然存在局限，个别企业凭借流量红利与资本加持，采用粗放式的扩张发展模式，注重规模的快速增长而非质量效益的提升，由此导致了一定的负面效应与发展瓶颈。

　　体制机制不活，线上线下发展模式有待贯通。平台经济的持续、长远发展既需要在线下对技术设备、人力资源、物流运输等给予持续保障，也需要在线上对互联网、人工智能、数据运营等进行长期投入。尤其是在线上领域，需要在信息技术层面构建与打造一系列新型战略性基础设施，加上技术更新、程序迭代以及系统维护等外在因素，整体上表现出投资需求大、维护成本高、回报周期长等多个特征。因此，对于过度追求短期效益与回报的部分企业和政府部门而言，其线上运营投入的信心与支持力度相对不足，难以保持投资定力。这就导致平台经济企业在线上融资、投资（包括国有、社会资本）等方面正面临不同程度的困难，线上线下之间的投入与发展难以实现均衡，实体企业尤其是中小型企业的数字化转型仍不充分。

　　拼抢现有流量，创新动力不足。我国互联网消费已经进入存量市场，以低价促销为代表的“免费经济”新模式已然成为平台企业争夺市场的主要方式①。因而平台企业大多面临存量争夺恶性竞争、平台流量见顶、传统业务增长乏力等现实困境，导致开拓市场的边际成本、获取流量成本越来越高，平台内经营企业的生存发展环境也逐渐恶化。当前各平台企业本应集中精力在细分领域创新深耕，但新的企业效益增长模式尚未形成。平台之间纷纷开启跨行业、跨领域竞争，争抢其他平台流量。这就导致平台功能重叠，无论是社交网络、直播视频，还是小程序，多数走向线上带货，流量变现，制约了平台经济的长期发展。

　　过度依赖国内市场，出海能力与动力不足。一方面，当前我国多数平台企业的营业收入、活跃用户、消费群体主要来自国内市场。海外业务的投资力度相对较弱，产业布局缺乏合理性，市场占有率偏低，企业品牌的影响力、竞争力也相对有限。另一方面，由于大国博弈和地缘冲突加剧，国际市场环境的不确定性增加。

　　“平台经济的跨国垄断导致‘信息富国’与‘信息穷国’数字鸿沟的‘中心—外围’结构，使发展不平衡矛盾更加突出。”②当前美西方国家屡屡破坏公平竞争的国际市场环境，试图打造“国际规则的小圈子”，联合出台针对我国企业的监管政策，导致国内企业的海外投资信心不足。

　　针对平台企业的监管水平有待提升

　　在国内监管实践方面，对于平台企业的常态化监管包括主体、内容、标准等方面，法律政策规制的透明性、稳定性、系统性仍有待健全。

　　监管主体涉及部门较多，且要求、标准各异。平台经济的发展涉及国家多个部门，除国家发展改革委、中央网信办、市场监管总局等综合性部门外，还包括工业和信息化部、交通运输部、文化和旅游部、中国人民银行等行业主管部门。各部门基于自身监管责任，推动出台《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等多个基础性法律，并进一步分行业、分领域制定相关监管规则和标准。由此导致各部门间缺乏统筹协调，产生多重管制框架的内部冲突和碎片化管理现象③。例如，在新就业形态劳动者工作领域，相关部门分别从算法、劳动权益保障、交通安全等方面提出要求、标准，难免造成规则冲突，导致治理效果不佳。

　　监管法规滞后，缺乏具体尺度。对于企业发展而言，科技创新往往伴随着较高的合规风险，因而需要及时、有效的立法工作提供规范化支撑。对于平台企业新兴技术的监管，现有部分政策法规存在规则缺失、规则设立模糊等困境，滞后于平台经济发展，不能适应平台经济商业模式快速升级迭代的需要。基于审慎监管原则，相关政策立法倾向于保守立场，导致平台经济领域特定行业和领域的准入规则相对宽泛、模糊，相关政策法律的立改废释工作难以跟上新兴技术的快速发展。

　　监管介入过深过细，平台自治权空间有限。一方面，当前我国平台经济的立法工作更注重事中、事后监管。在事前监管阶段，包括评估检测、风险预警等方面的规则设定存在不足。另一方面，规范平台自治权的立法不足，导致部分地方政府对于平台企业的监管介入过度、过严等问题。例如，实践中AI大模型是平台经济发展的新兴领域，但目前对此类科技创新监管过于谨慎，审批周期较长，个别监管内容甚至深入到大模型技术开发的数据选择、具体标准等专业技术细节，致使平台企业在发展新技术、布局新规划时的制度性成本较高。“我国平台经济尚处于稳步上升期，需要宽容的社会和市场环境，这迫使治理者转变‘全能政府’的积极干预思想，改变传统‘立规—惩治’一刀切的控制式、震慑式刚性监管方式，通过‘支持、鼓励、引导’等包容审慎的柔性理念与方式对平台进行治理。”④

　　监管集中于出海审查，缺乏海外监管协调。平台企业出海不仅面临数据安全、数据出境管理、反垄断三重风险，同时还需要接受国内外双重审查。目前我国监管集中于平台企业国内数据出境的安全审查，与国外相关部门的交流、合作较少，对于企业在国外面临的数据安全审查、国家安全审查和收购并购反垄断审查缺乏协调，过度直接审查将导致企业在海外陷入被质疑和指责的困境。

　　平台经济下的新就业形态存在风险

　　2015年，党的十八届五中全会首次提及“新就业形态”的概念，明确提出加强对灵活就业、新就业形态的支持。伴随着我国数字经济和平台经济的蓬勃发展，在相关政策的大力支持下，我国新就业形态进入发展“快车道”。经过近10年的发展，现阶段我国新就业形态呈现繁荣发展态势，已成为就业市场的重要组成部分，呈现出就业规模巨大、创造就业岗位多、吸纳就业能力强等多个方面的典型特征。可以预见，未来随着数字经济潜能不断释放，我国新就业形态仍将保持较快发展趋势。但同时也要看到，新就业形态快速发展的背后，仍然存在一定的现实风险，值得高度关注和警惕。

　　众多劳动者长期处于“低技能化”处境，可替代性风险增加。当前我国新就业形态下多数催生的是低技能要求、低技术门槛的就业岗位，例如外卖员、快递员、网约车司机以及自媒体职业者等，其中一定数量的高学历人群也在这一劳动人群之中。若长期从事此类别行业，难以实现专业技能水平的积累提升，导致未来个人市场竞争力下降。同时还存在被人工智能取代的现实风险，影响我国未来中长期的社会有效劳动力供给。

　　新就业形态会吸收大量中青年劳动力，可能导致制造业等传统产业出现“用工荒”。工作时间弹性化、工作场所自主化等特点，加上“溢价”工资待遇保障，使得新就业形态相对于制造业等传统行业具有较强的吸引力，或将导致传统产业劳动力流失严重，影响全社会青年群体的就业观。

　　新就业劳动者权益保障不足，可能影响社会稳定与和谐。近年来，伴随着大量新增劳动力涌入平台经济就业市场，平台企业垄断、劳动者权益保障等问题便逐渐凸显。实践中平台企业占据数据和算法优势，处于强势一方。“平台企业特有的劳动情境的技术性和虚拟性，使得证据形式趋于电子化，进一步增加了劳动者的诉讼和维权成本”⑤。相对而言，劳动者的信息获取渠道则相对较窄，议价、沟通、协商能力相对较弱，权利救济成本相对较高，劳动权益更容易受到不当侵害。加上当前在新就业形态领域的法律法规相对欠缺，相关劳动者的权益保障问题仍相对突出。由于平台经济涉及的对象范围较广，一旦劳动者权益保障的矛盾纠纷难以得到有效化解，就容易引发群体性事件，危害社会稳定。

　　促进平台经济发展的对策路径完善平台经济发展模式

　　增强体制机制灵活性，强化线上资金投入保障。一方面，要优化当前国有资本的风险性投资考核指标，重点强化对于人工智能、互联网信息技术等线上层面的资金持续投入，鼓励支持平台企业吸引社会资本，更好引导风险投资支持新技术创新研发活动；另一方面，要积极推动“制造业+物联网+互联网+金融链”的融通式发展模式，建立健全数据应用体系，积极培育工业品电商服务平台、数字化转型服务平台等多个线上平台，协调发挥传统工业与数据算法两大优势。

　　警惕平台企业拼流量内卷，支持引导平台企业由横向扩张向纵向深耕转变。未来平台企业一方面，应切实增强流量转化率，精准定位潜力人群，充分挖掘用户价值增量；另一方面，要重点探索在芯片研发、操作系统、智能模型、培育产业链以及神经网络架构等基础研究领域的创新改革，深挖企业发展的核心竞争力。国家政策法律则应切实增强体系性、透明度与可预期性，在保障安全秩序发展的前提下，针对上述领域对于平台企业提供财政补贴、贷款贴息、试错容错以及简化备案审批等一系列政策优惠和法律保障，从而释放企业的技术创新活力，增强社会、企业投资融资信心。

　　强化平台经济涉外法制建设，支持跨境基础设施构建。一方面，要积极参与平台经济国际规则标准制定，加快与高标准国际数字规则、规制、管理、标准等方面的兼容对接，提升我国规则制定的话语权，同时加强平台经济的涉外法制建设，帮助平台企业“出海”，提高国际化合规适应能力；另一方面，要从法律、政策，尤其是财税层面为平台企业提供持续性保障，支持平台企业建设海外仓、独立站、物流链、维修中心等出海配套设施。

　　健全常态化监管机制

　　分类引导，力求透明，增强政策可预期性。设置平台经济发展“红绿黄灯”，明确哪些坚决不能触碰、哪些可以尝试探索、哪些鼓励大胆做。一是明确“红灯”，严守底线。围绕国家安全、社会稳定、市场公平竞争、平台相关从业者权益保护等方面，列出负面清单，出现问题依法打击，严格监管。此类问题不宜含糊，也不宜泛化，要明确具体内容与事项。二是亮出“绿灯”，积极引导。出台指引指南，鼓励平台经济深耕科技创新、产业赋能、乡村振兴等数实融合领域，持续推出典型示范案例，发挥带动作用。三是增设“黄灯”，缓冲观察。针对新业态、新技术、新模式等领域，建立缓冲区，划设一定区间、范围，允许先行先试，鼓励试点创新，给予“观察期”，科学建立容错机制，以引导指导代替刚性处罚，以灵活措施实现合理监管。

　　清晰边界，明确不同主体的责任。应明确政府、行业协会、平台企业、社会公众的权责，减少混淆和冲突。一是政府部门设定底线，完善规则，管住要害。集中精力抓前端准入、后端监管，以及算法、数据等关键要素，调减平台经济发展的微观规制，控制好监管颗粒度，避免大包大揽。同时监管工作要充分借助现代信息化技术，避免粗放式监管。“运用大数据、算法等强化监管技术支撑，丰富多元化监管手段和梯次工具，增强监管的前瞻性、针对性和有效性。”⑥二是推动行业治理。鼓励行业协会联合头部平台企业、科研机构共同制定行业标准、自律公约，形成合规指引。避免出现“一件事伤害一大片”“一个企业违规阻滞整个行业发展”等情况。三是引导企业规范自律。发挥好头部平台企业合规建设的示范带动效应，鼓励引导平台企业建立科学的合规体系。对合规体系完备、违规频次低、诚信程度好的企业可给予适当财税政策支持和部分监管豁免。四是完善社会监督。探索建立公众和第三方专业机构参与的公共监督机制。推动平台企业定期披露合规情况，提高透明度与公开化水平。

　　统筹协同，形成系统合力。要建立多部门协同管理的政策协调机制，统筹各部门各层级监管力量，协同互补，形成合力，增强平台经济正向发展动能。一是完善平台经济规范发展协同机制。针对平台经济用户服务、社交文娱、信息咨询、网络销售、金融服务等业态特点，建立包括中央网信办、国家发展改革委、市场监管总局、工业和信息化部、商务部、金融监管总局等部门在内的工作协调机制，统筹发展与监管，清理、规范与发展变化不相适应的条规。二是国有资本积极参与平台基础建设。在人工智能大模型、高性能芯片以及操作系统、数据底座、全国一体化算力网等平台公共基础设施领域进行战略投资、风险投资，促进数据开放、互联互通，增强平台经济发展信心。三是加强平台经济国际合作。积极参与平台经济国际规则标准制定，强化与国外监管机构的沟通、交流与合作。加强平台经济的涉外法制建设，帮助平台企业“出海”，提高国际化合规适应能力，同时通过法制规范，减少政府直接干预，避免给予西方国家打压中国平台企业借口。

　　规范新就业形态发展

　　积极创造更多优质岗位，实现高质量就业。一方面，要加快产业结构升级，以产业创新发展促进就业岗位的不断更新；另一方面，应通过积极推动保障数字经济和平台经济规范发展的政策规范，鼓励平台企业创造优质新就业岗位，提供多样化的就业创业机会。

　　切实提升新就业形态劳动者技能水平。努力构建新时代多元化职业技能培训体系，探索建立新就业形态的职称评审、技能认定等制度，助推新就业形态劳动者成为知识型、技术型、专业型劳动人才。

　　积极保障新就业形态劳动者合法权益。要不断完善新就业形态下的劳动法律法规立法，支持建立平台经济领域的专业行业协会，规范平台企业用工机制。一方面，要明确劳动者的薪资报酬、工作时间、社会保险等权益；另一方面，也要明确平台用工主体的职能权限、责任义务与权利边界，探索建立集体诉讼、维权机制，防止强势方的平台经济企业违法、不当开展管理行为。结语

　　平台经济对经济社会发展有着多方面的重要贡献，涵盖促进就业、推动产业升级以及拓展消费市场等关键领域，需要不断予以引导、支持和规制。未来，一方面，平台经济企业需要不断升级发展模式，统筹协同发展线下线上双驱动，加快实现由横向拼流量内卷向纵向重价值创造转变，加速推进由抢占国内市场向开拓国际市场转变。另一方面，国家需要从政策、法律等多个层面，持续提升制度规则的规范化水平，强化对于平台经济企业的支持保障力度，营造良好的市场、制度环境，提振平台企业创新发展信心，助力增强平台经济长远发展的定力和信心。

　　（本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目《建设中国特色社会主义法治体系的理论基础和实施方案》阶段性成果〔23ZDA073〕、中共中央党校重点委托项目“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家研究”〔2023WT003〕阶段性成果）

　　（作者单位：中共中央党校〔国家行政学院〕政治和法律教研部）

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