基层民主新格局

　　未来学家奈斯比特把中国的民主模式称为“纵向民主”，这仅仅是国际观察家对中国民主发展的一个视角，“中国式民主”的内涵要比这种界定更加丰富。

　　十六大以来历次中央全会《决定》或《建议》，每年一度的《政府工作报告》、《国务院工作要点》都对农村基层民主政治建设作出了重要部署。而十七大更明确提出要“扩大人民民主”，同时把“基层群众自治制度”纳入了中国特色政治发展道路的内容之中。随之，完善基层群众自治制度、扩大基层群众自治范围等一系列方针措施逐步落实。

　　从浙江温岭的“乡村民主恳谈会”，河南省中牟村的联户代表制，再到成都等地的“乡镇党委书记公推直选”，十年间，中国各地区在不同程度上，围绕基层治理机制的完善进行了多方探索和创新性实践，涌现出具有不同地域特色的基层治理模式。

　　在社会多元化条件下，随着利益格局发生深刻变化，如何在治理过程中更多地反映民意，如何更好地将基层组织和参与机制进行有效整合，成为这一轮基层民主建设的新课题。

　　伴随公众对权利、知情、参与的更高诉求，基层民众有序进行政治参与的范围不断扩充，基层政府回应民众的关切更加常态化。当基层政府部门纷纷开设微博政务平台，在网上晾信息、晒账本，中国的基层民主已然呈现出新的格局。

　　十八大将“认真总结过去5年的工作和党的十六大以来的实践”，其中基层民主实践的总结和未来推进基层民主的新做法亦是舆论关注点之一。

　　议事决策融入协商民主等关键环节

　　随着中国工业化、城镇化的加速，如何在治理过程中创新治理模式，通过发展基层民主改善基层政权的治理绩效，以确保社会稳定和农村社会经济发展，成为中国执政党面临的主要任务。

　　十六大以来，中共中央不断深化对“基层民主”的认识，2007年十七大报告强调指出：人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

　　有了制度保障，中国基层民主就有了深入拓展的依据。近十年来，在多元化的探索过程中，中国基层民主的实践，已不再局限于民主选举等单一层面，而是指向参与民主、协商民主以及民主监督等多个环节。

　　浙江温岭的“民主恳谈会”作为具有代表性的基层民主创新模式，可谓中国基层民主近十年来发展的一个缩影。

　　21世纪初，“民主恳谈会”最初只是“泥土里诞生的村议会”，浙江温岭松门镇的干部每月将村民召集在一起进行恳谈，没有宏篇大论，只有平等交流，内容大到村庄整治，小到村里垃圾桶的制作样式。作为原创性的基层民主形式，民主恳谈会属于制度安排之外的自然生长。这就涉及一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律以及现行具体制度协调的问题。

　　2005年初，温岭将民主恳谈与基层人大结合，进行了新的探索，探索的课题是“参与式预算”，即让人大代表和公众参与并监督镇政府2005年度的财政预算编制，这一次，民主恳谈会被引入镇人大体制内，参与人大预算改革。

　　民主恳谈会的创新在于通过协商民主的方式，在民主决策环节实现更大范围的公共参与，使公共决策变得更加理性化。在民营经济崛起、社会群体分化的背景下，面对不同社会阶层和各方面复杂的利益诉求，民主恳谈通过反复协商讨论，最终使得各方利益博弈达到平衡，取得共识。

　　事实上，十六大以来，不仅是经济发达的东部地区，中国各地都在拓宽基层民主议事决策的有效途径，融入协商民主、参与民主等更多关键环节。随着议事决策机制更加讲求程序和方法，重大事务和涉及群众切身利益的事情逐步交由党员群众自己议、自己定，基层党员群众有了更多表达合法权益的正常渠道。

　　2004年，河南邓州创造了“四议两公开”工作法，即所有村级重大事项都在村党组织领导下，按照党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。决议公开、实施结果公开并接受监督。“四议两公开”实行后，“一些干部想干的事被群众否定”在邓州成为正常现象。

　　“四议两公开”的创新，主要是在现有的组织框架内，强化村级组织办事的程序、民众参与决策和监督的渠道，这种做法很快得到了中央的肯定。截至目前，全国有57.5万个村推行“四议两公开”工作法，由此，县域政府和村庄在地方治理过程中正努力实现更为有效的协作，基层民主的自治实践显示了蓬勃的生命力。

　　“公推直选”预留探索空间

　　从一村一地摸索试验，到全国范围推广，基层民主建设在各地铺开。目前，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。随着村民委员会组织法等法律制度的健全完善，我国的基层群众自治制度日益走向成熟。

　　而选举制度作为党内基层民主的重要标志，其改革的每一步都颇受瞩目。其中，“公推直选”作为基层党内民主建设的一种新的民主选举模式，正在从村、社区广泛运用到乡镇一级规范试点，并被舆论评价为近十年来中国共产党扩大党内民主的新尝试。

　　“公推直选”自2001年在四川平昌等地首次运用后，开始进入高层决策的视线。继党的十六大报告提出“改革和完善党内选举制度”“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”之后，十七大进一步要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，“公推直选”启动了新一轮的推广尝试。

　　党的十七届四中全会再次重申十七大提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直选范围”，基层探索的“公推直选”正式迎来了更大范围的运用。

　　2010年，江苏南京公推直选实现了城市社区和农村组织的全覆盖，成为全国首家实现公推直选全覆盖的城市。深圳则从试点公推直选市党代表，到公推直选局级领导干部。西部的四川、重庆等地近年也在稳步推进公推直选，有的县已实现全县村、社区党组织领导班子全部以公推直选方式产生。

　　“公推直选”被主流舆论认为带来了“共赢”局面：党员的民主权利得到落实，激发了党员积极性，党员对公推直选的参与面普遍在80%以上，而在过去要通知80%以上的农村党员开会几乎是不可能的事；而且“公推直选”方式选出的基层党组织领导班子成员公信度高，更受群众欢迎。

　　在一定程度上，“公推直选”可以说是高层指导与基层探索良性互动的成功范例，而这样一种创新的模式则源于客观形势的倒逼。十七大提出“要以扩大党内民主带动人民民主”，“但是从基层现实来看，许多地方的村民认为上千人直选出来的村委会主任当然比上级委任的党组织书记更有权威。这导致一些基层党组织在群众中无法服众。”重庆开县县委书记李殿勋曾向媒体坦言，实行多年的村民直选在倒逼基层党组织实行公推直选。

　　如今，全国村、社区一级基层党组织已普遍开展公推直选，在这一背景下，乡镇党委领导班子公推直选的探索更为引人注意。

　　党章修正案第三十条将关于党的“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”的规定，修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。

　　按照党章修改前的规定，基层党委书记、副书记只能由基层委员会选举产生，而根据修正案的规定，可以由基层委员会选举产生，也可以由党员大会或党员代表大会选举产生。这就给直接选举基层党组织领导班子成员等扩大基层党内民主的探索留出了空间。

　　在《2010年~2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中，中央提出了逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围的要求。尽管目前试点尚未全面铺开，但乡镇党委公推直选被认为是对党内选举制度的重要改革，表明基层党内民主已逐渐向上生长。

　　基层民主制度化深入部署

　　观察新一轮的基层民主实践可以发现，中国的基层民主自治发展遵循自身逻辑，所呈现的创新模式，并不是简单的“你一言我一语”式民主，也体现出一种新特征，即基层民主自治模式至始至终都受到法制的规范，并在实践过程中不断吸纳基层创新，针对实际问题做出调整，避免了不必要的波折。

　　这种进步所依赖的正是基层民主法律框架的不断完善。全国29个省(区、市)相继颁布了《村民委员会组织法》实施办法；31个省(区、市)出台了村委会选举办法；7个省份专门制定了村务公开条例；一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政法规；24个省区市颁布了居委会组织法实施办法。

　　民主的实现形式也进一步丰富，选举民主、协商民主、自治民主形式有机结合起来。有外媒评论，这是一个更加全面的重大科学论断和重大制度安排，基层群众自治制度的地位得到了前所未有的提升。

　　2009年中办、国办联合发出20号、21号文件规范了村委会选举工作、完善村级组织运转经费保障机制，还对农村村委会民主选举、村务公开和民主管理、村民一事一议筹资筹劳管理办法、乡镇政务公开等问题作出专门规范。

　　值得注意的是，十一届全国人大常委会第17次会议修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，重点对村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度三个方面进行了修订和完善。

　　此外，结合新的党代会报告精神和党章修正案以及地方创新实践，对现行《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》进行修订，也在公众期待之中。

　　《瞭望东方周刊》记者李静|上海报道