中国需要适宜的城市化战略

　　城市化是中国未来经济增长与社会发展的重要动力，借用时下比较热门的“中等收入陷阱”来说，城市化也将成为中国跨越“中等收入陷阱”的重要动力之一。而其前提是，我们需要有新的战略和思路来引领中国未来的城市化道路。

　　中国的大城市是不是太大了？

　　现行的城市化战略有些倾向于限制大城市人口规模。

　　在城市化速度方面，“十二五”规划提出，到2015年城镇化率由现在的47.5%提高到51.5%，5年提高4个百分点，低于当前大约每年1个百分点的速度。国际经验是，在城市人口比重达到50%左右的时候，应该是城市化进程加快的时期。

　　在城市体系的调整方面，政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展，具体体现在城市人口规模和户籍制度方面。“十二五”规划提出，“特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理……”

　　对人口流入的限制借助户籍制度而实现，对大城市发展的制约则与现行的土地制度相联。每年中央政府划拨的建设用地指标决定了各个省有多少农业用地可以转化非农用地，则该指标是不允许跨省交易或调剂的。由于集聚了更多特大城市的东部沿海地区土地指标相对不足，因而这一制度的结果便是大城市、特大城市的发展受到空间上的限制。

　　那么中国的大城市真的太多太大了吗？数据对比也许不是这样。如果把人口在300万以上的大城市与人口在100万到300万之间中等城市的数量做一个比值，那么2000年全球大城市和中等城市的比率为0.29，中国则是0.12；即使到了2009年，中国的这个比率也只是0.17，也就是说，中国的大城市比值低于全球水平。

　　那中国的那些大城市，是不是太大了呢？城市人口的空间基尼系数可以反映城市间的规模差异。该基尼系数全球是0.56，日本是0.66，中国为0.42。也就是说中国的大城市还不够大，城市间的规模差异小于全球平均水平。

　　我们自己的研究曾把中国、东京（圈）、纽约进行过单位面积人口密度的比较。以面积相当的“上海加苏州”与东京圈为例，两者的单位面积人口密度较为接近。

　　着眼于未来的话，我们知道，决定一个城市未来发展空间的还有产业结构、基础设施、治理能力等因素，而在这些方面，我们有理由相信，上海要比东京（圈）更有潜力。所以，诸如长三角、珠三角这样的大都市圈的发展不应过于人为限制。

　　或许寄希望于通过中小城市的发展来取代大城市的功能，这恐怕不太现实。事实上，我们研究发现，中国中小城市的发展并不能独立于大城市。我们选取了在1990年人口超过150万的14个区域性大城市，结果发现，越接近这些区域性大城市的中小城市，便能取得更快的增长速度。也就是说，中小城市的发展得益于大城市的发展。

　　用户籍门槛来提高本地的劳动力素质，适得其反

　　也有一些大城市试图通过提高户籍门槛来限制人口流入，提高本地的劳动力素质。事实可能并不会完全实现政策制订者们的初衷。通过比较城市初始年份的大学生比例与该比例的增加速度，我们发现，两者呈现明显的正相关关系。也就是说，大学生倾向于流向大学生比例更高的地方，通俗地说，就是人往高处流。

　　而在上海和北京这两个特大城市，大学生比例的增长速度却与其初始的大学生比例并不相称。这表明，户籍制度限制了高素质劳动力在大城市的集聚。这一结果并不难理解，因为民工到哪里都一样，不给户口他也流入城市了，而大学生不给户口的话，很可能就选择流往他处了。

　　一系列的实证研究都提示户籍和土地控制所带来的后果。大城市中没有户籍的人幸福感会降低，户籍对外来人口中高教育程度者幸福感的不利影响尤甚，因为他们在城市中的机会获得时常会受限于户籍身份。

　　在大城市，还出现了基于户籍的居住区分割的情况，即没有户籍的人倾向于居住在一起。我们在信任水平的研究中，还发现了个人的信任水平会受周围其他人的影响，联系到基于户籍的居住区分割，其结果可能是，城市中信任水平更低的非户籍人口倾向于居住在同一社区，他们之间的相互影响又会进一步降低各自的信任水平。这些对于城市的和谐发展与公共管理都是不利的。

　　新导向的城市化战略

　　在笔者看来，我们需要一个新导向的城市化战略，不妨将其简单地总结为以下三个方面。

　　首先，强调以市场化的方式而非通过户籍与土地指标来人为控制城市化的趋势。市场效率导向的城市化战略的目标是，人口、土地按市场规律在空间上的再配置。最近我们的一项实证研究显示，东部沿海地区的市场潜力仍是吸引企业集聚的最为重要的力量。

　　其次，应充分发挥大城市的引领作用，其目标是让大城市带领中小城市，形成一个协调发展的城市体系。目前的现状是，城市规模的差异不够大，城市体系在空间上是扭曲的。

　　最后，应当是一个由集聚走向平衡的过程。也就是借助市场机制下东部沿海地区集聚效应的充分发挥，走向地区间发展的平衡。我们容易将地区间经济总量或规模的差异视作发展上的失衡，这种认识似乎也是不全面的。真正的平衡发展应以人均指标而非总量指标来衡量。东部地区经济的总量规模很大，中西部地区的总量规模较小，这并不必然导致地区发展的失衡。

　　只有劳动力充分释放出来以后，中西部地区的人均土地禀赋、资源禀赋才可能提高，中西部地区农业的现代化才能真正体现。此时，伴随要素的自由流动，在总量“失衡”的同时，人均意义上地区间可能是走向平衡的。现在东部地区的集聚仍在发生，而户籍制度可能限制了中西部地区劳动力对东部地区集聚效应的分享。

　　所以，我们要转变思路，要选择一个新导向的城市化战略。当然，这样的城市化战略需要多方面的配套性措施，例如，这其中需要政府在公共服务，特别是教育投入上做到地区间的适度均等化。

　　（作者系复旦大学中国经济研究中心教授，本文由“复旦大学当代中国经济与社会工作室”独家供稿）

　　文|陈钊