促进和扩大就业的新途径
- 来源:人力资源
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- 发布时间:2009-12-30 09:26
2008年底以来，在全球金融危机的冲击下，我国的就业形势变得愈发严峻。其中，由农民工和大学生所组成的青年群体受到了严重的冲击，增加了城镇就业压力。为了应对全球金融危机，政府不仅出台了一系列经济刺激计划，还制定了相应的政策措施缓解这两大青年群体的就业压力，旨在通过一系列调控手段实现“保增长、促就业”的政策目标。
就业形势变化与青年就业难
金融危机爆发前，在经济高速增长的推动下，我国劳动力稳定，供求状况基本上处于相对宽松的状态。2002年以来，在加入WTO所带来的出口迅猛增长和投资拉动的共同作用下，经济迅速增长创造出更多的就业机会。同时，伴随着劳动年龄人口增长减缓和劳动力市场的发育，城乡就业持续扩大，农村剩余劳动力数量显著减少，城镇调查失业率开始逐年下降。2007年，调查失业率下降到5.0％。如果依照过去的趋势，2008年和2009年调查失业率应该降低到5.0％以下。
但情况并非预想中那么理想，2008年调查失业率开始上升，在很大程度上受到了金融危机带来的就业冲击。其中，农民工是最先受到冲击的群体。根据农业部2009年初的调查统计，春节前返乡的农民工比例为38.5％，其中有39.6％属于失去工作或者未找到工作的返乡劳动力。大约有2000多万人受金融危机影响或因经济不景气而失去工作岗位。根据人力资源和社会保障部最新统计，截止目前已有超过95％提前返乡的农民工进城务工，但他们却面临着就业不稳定和工资收入下降等新问题。
据调查，农民工的平均年龄在29岁左右，属于青年就业群体。作为新一代移民，青年农民工与上一代农民工有着本质上的区别，他们更加迫切地希望在城市中寻求个人的发展机会，即使面临不乐观的就业形势，绝大多数人仍会选择继续外出打工，这就更加增加了城市劳动力市场的劳动力数量。而且，伴随迁移积累的经验，青年农民工与大学毕业生在劳动力市场上形成了一定的竞争关系。这样，农民工受到的就业冲击会通过劳动力市场的传递，无形中加大了城镇的就业压力。
资料表明，我国城镇青年失业率是成年人失业率的两倍以上，说明青年更容易遭受劳动力市场的就业冲击。从劳动力供给角度看，大学毕业生是城镇新增劳动力的主体部分。例如，2007年在2300万城镇新增劳动力构成中，农转非人员占13％，城镇失业者占37％，各类毕业生的比例为47％，占到了总数的将近一半。而且，随着高校招生规模的扩大，今后大学毕业生规模还将持续扩大。从2000年到2005年，在城镇就业形势好转的情况下，大学生失业率不降反升，从占青年失业比例16.9％上升到17.3％，提高了0.4个百分点。2005年大学生初次就业率为72.6％，2008年则下降到65％。2009年有610万名大学生毕业，如果按照65％的初次就业率计算，当期找不到工作的人接近200万。如果考虑城市下岗失业人员和2∞8年尚未落实就业的大学毕业生人数等，加在一起显然超过城镇每年新增的900多万就业岗位。在劳动力供给远大于需求的情况下，城镇劳动力市场面临着前所未有的压力。
从根本上解决农民工和大学生的就业问题，则需要“深化教育”。根据测算，如果平均受教育年限从目前的9.38年提高到13年或14年，教育收益将分别提高到29.1％和41.2％。因此，对城镇人口而言，除了继续巩固高中阶段教育外，还应该实行或普及大众化高等教育。农村劳动力的受教育年限目前为6.8年，意味着距离完成义务教育还差2.2年，如果填补上这个差距，劳动者收益可提高8.8％；如果把农村劳动力的教育年限提高到12年，相当于完成高中教育，劳动力收益则可提高21.1％。
其次是加大培训力度，提高就业和创业能力。培训在一定程度上也是教育的补充，在金融危机中，虽然就业机会减少，但高层次的就业能力不仅可以提高求职者的竞争力，也能提高企业的竞争力，有助于社会整体经济的恢复。提供专项的职业培训，不仅可以帮助农民工尽快回到劳动力市场，还可以起到延缓劳动者进入劳动力市场时间的效果。不仅农民工需要培训，刚刚毕业的大学生也需要就业和创业等方面的培训。此外，创造好的政策环境，资助和扶助创业，也是一条重要的途径。
“四万亿”能让就业“回暖”多少
在全球金融危机冲击下，我国出台了一系列经济刺激方案，其中“四万亿”的投资计划最为引人关注。按照计划分配方案，四万亿投资流向为：一是保障性安居工程4000亿，主要用于廉租房、林区、垦区、煤矿棚户区改造；二是农村民生工程和农村基础设施3700亿，用于农村安全饮水、农村电网改造、农村道路建设、农村沼气建设、农村危房改造和游牧民定居等；三是基础设施建设1.5万亿，用于铁路、公路、机场、水利等；四是教育、卫生、文化、计划生育等社会事业1500亿；五是节能减排、生态工程2100亿；六是调整结构和技术改造3700亿；七是地震灾后恢复重建1万亿。
为了与计划分配方案做比较，在编写今年的《绿皮书》期间，我们又设计了另外两种方案：常态投资方案和就业优先方案，对三种方案各自对经济和就业的拉动效果进行比较。所谓常态投资方案，是按照2005年投入产出表显示的实际投资结构来分配全部投资。这种组合代表在没有受到金融危机影响的情况下，固定资产投资的一种常态。所谓就业优先方案，是利用投入产出表中拉动就业系数，设定就业最大化目标，然后，利用线性规划求解计算出在满足就业最大化目标下的投资分配数量。上述三种方案的投资分配结构是：在计划分配方案中，用于建筑业的投资占四万亿投资的66.5％，其次是服务业部门占16.1％，制造业部门只有6.5％。相比之下，常态投资分配方案中，建筑业占44.1％，制造业占42.6％，服务业部门不到10％。在就业优先方案中，57.7％的投资投向教育、卫生、社会保障和居民服务等公共部门，其次是28.0％投资投向制造业，用于建筑业的投资只占2.6％。
利用投入产出表，可以计算不同投资组合对经济和就业的拉动作用。模拟结果表明，在计划分配方案下，GDP产出为8.8万亿元，可以拉动非农就业5135万人，相当于2008年全部非农就业的11.0％。在常态投资方案下，GDP产出为8.4亿元，拉动非农就业4482万人，相当于20D8年全部非农就业的9.6％。在就业优先方案下，GDP产出为8.1万亿元，拉动非农就业7236万人。结果很明显，按照上述三种组合分配投资，就业优先方案所创造的就业岗位，比计划分配方案多40.9％，比常态投资方案多61.4％。相对而言，计划分配方案创造的GDP最大，比常态投资方案高5.4％，比就业优先方案高9.1％。由此可见，在GDP增加额差异不大的情况下，不同投资方案的拉动就业效果大相径庭。如果以就业优先为目的，那么，在今后的投资方向和领域上需要作出适当考虑和调整。
模拟分析表明，就业优先方案可以在没有显著降低增长的情况下，实现最大化促进就业的政策目标。从政策角度看，可以采取以下几条政策措施，提高经济刺激方案的就业效果。
一是把就业优先目标纳入社会经济发展的总体规划。我国的城镇就业面临着的结构性矛盾非常突出，尤其是大学毕业生和低技能的下岗失业职工与农民工的就业问题。因此，政府要高度重视就业问题，把它当作民生议题的头等大事，纳入社会经济发展的总体规划，对政府投资、重大项目和产业规划等进行就业效果评估，最大程度地发挥财政政策等促进就业的积极作用。
二是明确政府投资的方向、领域和方式。政府可通过出台引导地方和民闻投资的政策措施，发挥政府投资的引导效应和拉动作用。除了直接投资重大项目外，政府还可以采取补贴、贴息、共同投资等多种方式，发挥政府投资的“种子资金”的作用，调动企业和民间的投资积极性。
三是对政府投资项目的就业效果进行全面的科学评估。对于政府投资选定的产业和项目，要对其进行事先、事中和事后评估，及时总结经验，为完善政府投资的项目管理提供指导，为完善政府投资的评价体系积累经验。
四是把就业、教育、卫生、社会保障、住房等民生事业纳入政府投资的内容，不断提高政府对这些领域的投资比例。政府投资要改变过去长期注重对物投资的倾向，加大对人的投资。加大对民生事业的公共投资，既能够稳定居民生活预期，明显地扩大消费需求效果，又具有立竿见影的就业效果。
创造第二次人口红利
深化教育改革有两个主要目标：一是通过普及高中和中等职业教育，延长青年在校的时间，推迟其进入劳动力市场的时间，降低经济衰退期的劳动力供给，缓解劳动力供给压力；二是通过延长教育带来的人力资本积累和劳动技能提升，为产业升级转型提供必要的人才储备和人力资源的基础，推动经济持续增长，提高经济竞争能力。
在我国目前的教育体系中，职业教育属于最薄弱的环节。随着义务教育的全面普及和经济发展阶段的变化，在20世纪末普通高等教育的发展规模迅速扩展。相比之下，职业教育的办学规模尚处于调整和收缩的状态，与社会经济发展提出的要求极不相称。以职业中学和技工学校发展为例，从改革初期到90年代中期，两者在学校数量、专职教师和招生规模上都处于稳步上升态势，但随着1998年之后高等教育招生规模急剧扩展，职业教育发展规模反而出现了萎缩的趋势。1998年到2006年，职业中学减少了3974所，专职教师数量减少了4.7万人。技工学校办学规模收缩幅度更大。
政府对职业教育的投入不足，是职业教育出现滑坡的重要因素。1997年到2006年，教育经费投入从2532亿元上升到9815亿元，每年保持了16.2％的增长速度。但教育资源在不同教育层次上的分配非常不均衡，教育资源分配更多的向普通高等教育倾斜，使得普通高校的教育经费投入增长速度保持在25％左右，而中等专业学校和技工学校的教育经费投入增长速度分别在4％和7％左右。由于教育经费投入上的不均衡，结果带来在整个教育经费的投入格局中，职业教育的投入比例较大幅度下降。
就职业教育本身而言，它也面临着体制分割和需求脱节等问题。在二元经济环境下，城乡之间形成了相互分割的财政和教育等二元体系。中等职业教育和高等职业教育都是以城市为重点，招生对象优先考虑城市初中毕业生或高中毕业生。由于发展中等职业教育和成人教育的筹资属于地方政府职责范畴，在分税制和户籍制度等体制的多重约束下，地方政府在教育资金分配上优先考虑城市，然后才是农村。这样，城乡之间在职业教育上就形成了相互分割的格局。
因此，职业教育改革需要借助体制和机制创新，优化存量资源和用活存量资源，在一体化的管理体制下，促进职业教育市场发展，通过有序的市场竞争，提高职业教育的质量和效果。在教育资源分配上，可采取两个步骤的改革，第一步，在保持职业教育存量不变的情况下，通过市场化手段，用活增量资源，如扶持民间办学等方式，调动社会资源发展职业教育；第二步，对职业教育存量进行改革，引入市场化机制，通过竞争提高办学质量。同时，通过深化财政体制和教育体制改革，打破地区之间和城乡之间的体制分割，使得职业教育资源在一体化的管理体制下，在更大的范围内进行有效地配置。通过引入企业和社会力量参与职业教育办学和监督，在公共教育部门和民营教育部门之间形成竞争格局，提高职业教育的质量和效果。
在大力发展职业教育的同时，还应抓好农村教育和高等教育工作。农村教育通过采取农村基础教育与职业教育并重的发展战略，改革和完善农村教育体系，加大对农村教育的财政投入，开放城市义务教育体系，实现城乡教育体系对接等一系列措施，培育新型农民和农民工。通过农村基础教育、职业教育和成人教育的发展，逐步在农村建立一套适合农民需要的终身学习体系。今后高等教育发展要保持规模和质量并进，尤其要通过深化高等教育体制改革，全面提升高等教育质量。在改革过程中，应该让高等院校享有充分的办学自主权，由高等院校按照市场需求来选择市场定位、设置专业和确定招生规模，形成具有自己特色的专业设置和人才培养模式，以适应社会需要。在扩大办学自主权的基础上，通过深化用人机制和教育体制改革，利用政策信号引导高校真正把提高教育质量放在工作的首要地位。
提升青年群体就业能力
提高劳动者的劳动技能和素质是教育发展的重要目标之一。但是，教育发展并不会自动地改善青年群体的就业状况。发达国家普遍存在的青年高失业率现象表明，除了发展教育之外，从学校到工作之间的过渡还需要一座桥梁，即积极的劳动力市场政策，这样才能有效地从需求角度加强教育与劳动力市场的连接，把青年在学校学习的知识与实践结合起来。通过加强自己的动手能力和从实践中学习，从而提升青年的就业能力。一般来讲，积极的就业政策包括就业指导和就业服务、就业培训和见习计划、创业扶持政策等等。
就业培训和见习计划是劳动力提高劳动技能的重途径。培训的核心是实现就业岗位和劳动力技能之间更好匹配。政府劳动部门需要建立适合的培训网络，瞄准需要培训的群体和需要培训的内容，充分利用培训资源。在建立培训网络的过程中，还要注意与政府其他部门的政策例如财政部的产业政策等，更好地结合起来。为了应对全球金融危机，我国政府针对农民工出台了特别培训计划、针对大学毕业生出台了就业见习计划，着手投入大量资金为农民工提供半年左右职业培训，为大学毕业生提供一年岗位见习。这些培训措施在执行过程中还需要考虑培训的需求导向和调动企业的积极性，以便保证培训政策的落实。同时，这些政策措施也可以通过积累经验，并与已有的制度或项目，如劳动预备制度、农民工培训计划和培训项目等相结合，形成一个长期性的培训制度，以加强培训资源的整合与合理配置，提高培训的针对断口培训资源的使用效率。
例如，通过贯彻落实《就业促进法》，建立和完善劳动预备制度，提高青年劳动者素质，促进青年劳动者就业。劳动预备制度是国家为提高青年劳动者素质，培养劳动后备军而建立和推行的一项新型培训就业制度。它主要针对城镇未能继续升学的初、高中毕业生，以及农村未能继续升学的初、高中毕业生和初次就业人员，实施职业培训和相关教育，使其掌握一定的职业技能后再进入就业岗位。
再如，就业准入制度是规范我国劳动就业市场、保证从业人员质量、促进我国职业教育发展的一项重要制度。它是根据有关法律规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及到国家财产、人民生命安全和消费者利益的从业者提出职业资格要求，在其获得职业资格证书后才能上岗就业。加强劳动预备制度与就业准入制度的衔接，就可以把劳动力市场供求有效地结合起来，“使无业者有业、使有业者乐业”。
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