史上最严地方债审计：摸清“家底”好管控

　　地方债遭遇“审计风暴”：摸清“家底”便于管控

　　7月28日，审计署发表了一句话声明，称根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。据了解，本次审计是改革开放以来，审计署第二次全国性“体检”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务。

　　本次审计于8月1日开展，不同此前的是，审计范围从中央政府到省、市、县级地方政府均被囊括在内，更拓展到乡镇级政府。更广泛的全扣紧排查预示着本次审计将是历史上最全面的一次，凸显债务风险日趋受到重视。

　　摸清债务家底，便于未来管控

　　值得注意的是，就在刚过去的6月，审计署才公布了2012年11月至2013年2月，36个地区(15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区)的地方政府性债务审计报告。审计结果强调，目前，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题，对地方债敲响警钟。

　　仅仅时隔1个月，审计署却掀起“审计风暴”，又该如何解读？中国政法大学税务研究中心主任施正文教授在接受本报记者采访时指出，此次审计意图有三。“最主要的是要摸清债务的家底，才便于未来对债务的管理和控制，才能更好地利用好债务。”

　　目前，中央对地方债务的规模和结构掌握得还不是很清楚。各方口径不一，央行有自己的数据，审计署有自己的数据，各相关机构也有自己的数据。按照审计署统计，2010年底我国地方债务规模为10.72万亿元。花旗银行根据国家审计署两次普查结果推算的2012年地方政府总债务约12.1万亿元；在今年全国两会上，审计署副审计长董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元；财政部原部长项怀诚今年估计的地方政府债务可能超过20万亿元，国外甚至有专家认为这个数字超过40万亿元，说法差距相当大。

　　“不管数字是多少，最终这些债务还是需要政府承担偿还责任，所以全面、科学地摸清当前地方政府债务的家底，是进行债务审计的一个重要原因。” 施正文如是说。

　　“同时表明，未来政府通过举债来融资的需求和压力也会越来越大。一是财政收入增长乏力，但是政府承担支出的压力日趋加大，特别民生保障和基础设施建设方面。二是未来地方政府推进新型城镇化建设等，都需要保障较高的财政支出。在这种情况下，未来税收收入不会增收很快，不容乐观。所以适度的举债成为政府融资的重要手段。”施正文分析说，“第三个原因，在财税体制改革方面，政府债务也是个重要手段。要想有效运用它，发挥它的积极作用。首先就要掌握它。”

　　中央政府划上限：财政赤字率不得超3%

　　对于地方债形成的主要原因，施正文认为可以归纳为两点：一个就是传统的，通过地方债，中央政府代地方政府发行债务以及6个试点政府直接发债形成的。这是直接的，显性的债务；另外，大量的地方政府性债务，是固有的和隐形的债务。2008年金融危机后，地方政府融资平台直接或间接的发行债券及利用一些其他融资手段进行融资，形成了大量地方性债务。由于担保形式的不同，这一方面的债务情况是中央政府没有清楚掌握的。

　　后一情况也被财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为是地方债务的主要问题。他表示，地方债务的主要问题不是债务增长，而是债务不透明，到底有多少说不清，地方政府把债务数据当成最大的机密；同时债务管理上缺少科学的债务确认标准，使政府性债务风险难以评估，此外还存在债务使用的绩效问题。

　　对此，财政部部长楼继伟曾表示，财政部正在部署关于政府债务规模的调查，将地方债分为显性、隐性、直接以及或有债务，分门别类，先制止住地方政府债务扩张的趋势，再通过研究制定一些制度，开一条正道，堵住歪门。

　　据相关报道称，与政府性债务压力相伴随的，还有财政赤字率走高的压力。目前，中央高层已经明确表态，要将未来的财政赤字率控制在3%之内，以防国际评级机构降低中国的评级，引发类似欧债危机的财政风险。

　　楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议时曾表示，中国不会再出台大规模的财政刺激政策，会在保持财政赤字总规模不变的前提下，着眼促进经济增长和就业，做一些政策微调。今年的赤字占GDP比重为2.2%，赤字规模将保持不变，但要调整结构。中央政府各部门一般性支出缩减5%，除工资外，包括对地方转移支付在内的其他经费都要削减。

　　在接受本报记者采访的时候，施正文也发表了相同观点，在未来地方债管理趋势上，我国应该与国际通行标准接轨。国际上通常用财政赤字率和债务率两个数据来判断政府财政风险，即其可持续性。按照欧盟标准衡量，赤字率不超过GDP的3%，债务余额不超过GDP的60%。

　　不是没有债务就好，而要合理适度运用

　　有业内人士指出，目前不是考虑地方政府是否该负债而是如何可持续健康负债，如何要让地方政府光明正大地发债和负债。

　　对此，施正文认为，“首先，对债务情况要清楚；其次，对地方政府债务积极的运用，要适当放开，因为政府债务是政府的一个重要的融资手段。对政府职能的体现，对财政政策的运用，都有重要意义；第三，我们要承认它的法律地位，尽快修订完善《预算法》、《担保法》等相关法律，赋予地方政府合法的举债权，以避免地方政府采用变通方式举债融资而滋生种种乱象。”

　　施正文强调，在这个前提下，才能很好的管理、规范、控制地方政府债务，发挥它最大的效率。同时，他还强调，不是没有债务就是好的，而是要合理、适度地运用它。在中央政府的严格控制之下，把债务率、赤字率等指标控制在可控范围内，对债务的发行、资金的使用、后期的监督，都要规范化、制度化。

　　复旦大学经济学院副院长孙立坚则认为，“最重要的还是应赋予地方政府新的造血功能。”他表示，下一步，还要从“根”上阻止地方政府的盲目投资行为，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。如果地方政府发展战略合理，即使负债率高一点，风险也可控。

　　对此，施正文进一步指出，“债务是什么，它不是税收，收上来不用还的，债务将来是需要还本付息的。打水漂了怎么还？因此，立项很重要。项目能不能上，要有科学论证。否则，债务投进去没有回报或者回报很低，就会造成风险。”

　　施正文还提及，未来一些地方怎么发债？哪些地方可以发？发的规模有多大？这些问题都值得考虑，不仅要考虑地方政府的偿还能力，考虑它的财政体制、管理水平，还要考虑本地税源和经济发展水平等诸多因素。“如果投的项目不能回收，那么只能用税收来偿还，所以又涉及到未来地方债务的管理。我认为很重要的一点是推进财税体制的改革。要切合提高保障地方政府的财权和财力。”施正文说，“为什么现在地方政府有这么大的财政压力？在于它的支出责任很大，而它的收入和财权并不是相匹配的，导致土地财政的变相发展。未来财税体制要进行调整，让地方政府有与履行职能相适应的财力、财权和税权。这样，地方政府对债务的需求就会在一个理性的范围内，这对以后财税体制的改革也非常重要。”

　　图片新闻

　　8月1日，交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点工作在全国范围内推开。当日零时，新试点地区均成功开出“营改增”后的第一张增值税专用发票和普通发票，全部业务功能通过验证，各应用系统运行正常，这标志着8月1日在交通运输业（不包括铁路运输）和部分现代服务业开展的“营改增”扩大试点工作成功上线，顺利实现新旧税制转换。图为湖南湘西经济开发区国税局“营改增”试点启动仪式现场。

　　本报记者 杨力

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