请缺席的治理者就位

　　在现实中，前任市长以对得起几百万市民的名义，要挖条道；后任市长以对得起几百万市民的名义，要修座桥。究竟有多大比例的市民赞同修桥、多大比例的市民赞同挖路，正反意见都各有哪些，这些均被一笔带过

　　中国可持续城市发展国际论坛近日在广州召开，其中一个议题是讨论中国可持续发展过程中的城市治理。

　　作为主持人，我对中外专家提的问题是：城市是谁的城市？应由谁来治理？一位参加讨论的欧盟专家提到十年前在丹麦举办的奥尔堡会议。那次会议的主题是欧洲可持续发展的城市与城镇会议，会议成果之一是签署了《奥尔堡宪章》，强调要让市民与政府一起，成为城市问题的主要治理者。

　　市民作为城市问题的治理者，这在西方有深厚的文化基础与悠久的历史渊源。柏拉图说，一个城市的人口不要超过5000人，因为一旦超过这个数目，演讲者的意见就不能很好地被听到，市民们的反馈也传不到演讲者的耳朵里。卢梭说，Houses makes a town，but citizens make a city。表达的意思是：房舍再多，充其量能成一个村镇，而市民却能构建一座城市。在这些先贤的思想中，市民都是不折不扣的治理者。

　　在西方城市发展历程中，市民作为城市问题的治理者，不断被提起，不断被强调。经由多年的发展，大体上来说，在欧美发达国家，市民参与城市治理已形成主流：主体清晰明确、程序稳定透明、结果真实具体。

　　中国的城市有所不同。自西周起，我们就形成了严格的城邑等级制度。沿袭下来，城市作为政治与行政管理的中心而存在，城市政府代表着一级行政权力，与市民形成了垂直的管理者与被管理者的关系。在政府面前，市民是被动者、服从者、接受者、受管制者。一句话，它不是一个有着高度主动性的城市问题的治理者。

　　新中国成立后，“人民城市人民建、建好城市为人民”、“人民城市人民管、管好城市为人民”等等，被镌刻在城市的石碑上，或挂在市长办公室的墙上。但这些口号中的“人民”主要是作为一种政治性的表达，市民的概念没有被准确地引入到城市治理中。

　　市民作为城市治理者，其意义、主体、过程、结果等，在技术层面上没有得到全面、充分、具体的体现。因而，在中国许多城市，市民作为治理者的角色，实际上是缺席的。

　　市民这个主体经常被替代掉。某次讨论城中村治理的会议，请来了城中村的几位农民工。媒体一片欢呼，惊为“异举”，更有评论文章赞叹这次会议真正体现了“执政为民”。想来悲哀，让市民作为治理者出席事关他们自己的会议，不是再正常不过的事吗？

　　我们还能看到，市民参与城市治理的过程经常被虚化。比如说，一些城市耗费巨资搞出了规划，却只是匆匆地挂出一张规划图纸，征求意见以便“依法通过”。这种市民参与治理，不过是走个过场而已。

　　市民在城市治理中的意见经常被任意解释。市民参与城市治理，他有什么想法、有什么意见、有什么方案，往往需要科学调查、定量分析。

　　但在现实中，前任市长以对得起几百万市民的名义，要挖条道；后任市长以对得起几百万市民的名义，要修座桥。究竟有多大比例的市民赞同修桥、多大比例的市民赞同挖路，正反意见都各有哪些，这些均被一笔带过。

　　近几年来，市民作为城市问题的治理者角色，逐渐有所体现。这是好事。

　　中国的城镇化人口已超过7亿，未来30年将有超过10亿的城镇人口生活在两万多座规模不同的城市和小城镇中。让市民作为城市治理者，不仅是保障市民参与的权利，也是对城市进行科学治理的需要，更是节约治理成本的必要。

　　市民既然是城市如此重要的治理者，那就创造条件，请他们就位吧！

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）

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