危机后的国际金融组织监管变革

　　全球性金融危机爆发以来，人们纷纷将危机的根源指向金融监管本身，给世界各国及国际组织提供了一个重视和重塑金融监管体制的契机，其中以G20、IMF、BIS（国际清算银行）及其下属的BCBS（巴塞尔银行监理委员会）等为代表的国际经济金融组织发挥着重要的推动和引领作用。同时，围绕着全球金融监管改革的不断深入，有关金融监管理论的研究也逐渐形成了几个重点领域，这将对后危机时代全球金融体系的构建与发展产生深远影响。

　　宏观审慎政策及其实施框架

　　本轮金融危机爆发后，全球金融监管改革的核心内容体现在进一步完善系统性风险防范和建立健全宏观审慎管理制度框架上。2011年FSB（金融稳定理事会）、IMF和BIS对宏观审慎政策的特点进行了更深刻地归纳，认为宏观审慎政策的目标是减小系统性风险，其关注范畴是整体的金融系统，其手段是利用审慎工具测量系统风险。另外，FSB还指出有效的宏观审慎框架应当是管理机制和政府机构能够确保政策制定者之间公开透明的谈话，解决政策目标和手段上的矛盾，从而以正确的政策工具来限制系统风险。

　　为了这个目标，各国应该在系统性风险的监测和识别，对宏观审慎政策的评估和减小系统性风险等方面进行进一步地研究。2011年，在BIS的工作论文“宏观审慎政策成功的关键问题”中，维斯科从四个具体的方面分析了宏观审慎政策成功的关键因素：宏观审慎的目标和工具，宏观审慎政策与货币政策的相互影响，宏观审慎政策与微观审慎政策的相互影响，全球金融监管机构之间的合作。同年，加拉蒂和默斯纳在BIS的工作论文“宏观审慎政策文献综述”中则进一步阐述了宏观审慎概念的历史及发展，分析了宏观审慎政策的目标和工具，并且指出未来宏观审慎政策研究的方向应当是宏观审慎政策的有效性以及其如何与货币政策相结合。伯恩、埃尔曼等在2011年BIS论文“宏观审慎政策和中央银行沟通”中从理论研究和实证数据说明中央银行间的交流，尤其是在金融危机当中，能够有效促进宏观审慎监管的效率。

　　同年，在IMF的工作论文“对有效的宏观审慎政策框架：一个程式化机构模型的评估”中，尼尔、奥欣斯基等通过分析不同国家金融机构的制度结构提出了有效的机构制度安排，并且提出了评价模型是否有效的标准。2011年，李承勋、弗朗西斯科等在IMF的工作论文“宏观审慎政策：什么工具和如何使用它们？国家经验教训”中使用49个国家的数据详细分析了宏观审慎政策对于减少系统风险的有效性。研究还进一步阐述了宏观审慎工具有效性最大和最小的条件。2012年，BIS下设的全球金融系统委员（CGFS）会则从实际运用的角度出发，总结了选择和应用宏观审慎工具的三条重要标准：确定政策工具开始实施和停止实施时间的能力；实现既定政策目标的有效性；工具在成本效益评估方面的效率。

　　影子银行体系及其监管

　　自美国次贷危机爆发以来，影子银行体系备受关注，其中国际组织对影子银行体系的研究主要包括以下几个方面：第一方面，明确影子银行体系的概念。2010年，美国财政部驻FSB联络人鲍兹等的工作论文“影子银行”将影子银行定义为从事到期、信用和流动性转换的金融中介，并且不影响中央银行的流动性和公共部门的信用担保。2011年FSB发表报告，认为影子银行体系指的是银行监管体系之外的信用中介体系，包括实体和一系列活动，它们与两个问题密切相关：一是系统性风险，尤其是到期/流动性转换、杠杆和不完善的信用风险转换，二是监管套利。

　　第二方面，研究影子银行体系的信用创造及缺陷。2010年，曼莫汉等在IMF的工作论文“影子银行系统中再抵押权的角色”研究了再抵押融资在影子银行体系中所起的重要作用，认为再抵押融资使得影子银行体系扩大了50％以上，这种连锁反应将某一环节的违约风险传染到所有环节，极易产生系统性风险。同时，更多文献开始研究国际社会对影子银行体系的监管。2011～2012年FSB发布多项研究，提出了一系列监控影子银行体系的方法，包括：监测整体的影子银行体系，识别影子银行体系中可能产生系统性风险或套利的方面，详细评估系统性风险和套利等。FSB还提出对五类影子银行对象进行监管：间接监管银行与影子银行机构之间的关联性活动；货币市场基金的监管改革；其他影子银行实体的监管；对证券化进行监管，主要是预留扣减率要求和透明度的问题；监管与证券贷出/回购有关的活动。

　　系统重要性风险评估监管

　　在这次金融危机中，一些陷入危机的大型金融机构给整个金融体系带来的系统性风险问题进一步显现。通过对危机进行反思，国际金融监管组织提出了系统重要性金融机构的概念，并提出对系统重要性机构的认定思路、指标评估及加强监管的思路。2009年10月，IMF、BIS和FSB联合发布报告“对20国集团财长和州长的报告： 对金融机构、市场和工具评估系统重要性的指导意见”，首次对系统重要性定义、评估方法、评估指标和总体原则做出了较为完整地阐述，在系统重要性问题方面强调应当包括机构、产品和市场等多方面的内容，并初步将系统重要性机构的评估指标定为规模、可替代性和关联性等三个方面。

　　2010年10月和12月，BCBS下属的MPG（宏观审慎工作组）公布了详细的指标体系，其中，规模指标（总资产、金融体系内资产、金融体系内负债）作为基础性指标，可替代性指标（支付结算业务、代理银行托管和清算服务、托管服务、承销服务、做市商服务）、内部关联指标（发行债券、批发行融资依赖程度、场外衍生品暴露、回购）和全球活动指标（跨境资产占总资产的比率）作为辅助性指标，运用连续衡量法（Continuous Measure）和区段衡量法（Bucketing Approach）来评估金融机构的系统重要性程度。

　　2011年，在IMF工作论文“衡量相联银行的系统重要性”中，戴汉曼等人从系统性风险的角度，构建了度量相互关联银行的系统重要性的模型，并运用计量分析方法对银行的系统重要性进行评估。2011年，BCBS同样分析并比较了基于不同指标的测量银行系统重要性的方法。2012年，为了补充系统重要性银行的框架，BCBS还将全球系统重要性银行框架扩展到一国内部系统重要性银行，并研究制定了关于国内系统重要性银行评估方法的8个原则和更高的资本损失吸收能力要求的4个原则。

　　另外，为了确立有效机制使得大型复杂金融机构出现经营困难时使其平稳、有序退出市场，2011年11月，FSB发布《金融机构有效处置框架的关键要素》的政策报告，对恢复和处置计划的基本要素、职责分工和审批主体做出了规定。恢复和处置计划包括恢复计划和处置计划两个方案，它要求系统重要性金融机构评定其为从一系列压力情景中恢复所能采取的措施，以及在必要时能够使业务有序渐进停止以保护支付体系、零售存款等关键经济功能。

　　金融衍生品场外交易市场监管

　　金融危机暴露了很多场外衍生品市场的结构缺陷，这些缺陷进一步增加了金融体系的系统性风险，因此G20组织多次呼吁各国应加强监管场外衍生品交易。

　　2010年FSB的研究报告“实施场外衍生品市场改革”提出了针对实施G20组织目标的21项改革建议，并在2011年和2012年多次发布改革实施进展报告。同时，作为衍生品市场主要的国际监管机构--IOSCO（国际证券监管委员会）也展开相关研究，于2011年2月发布有关衍生品市场交易机制及监管的研究报告“场外衍生品交易的报告”。此外，IOSCO与CPSS（国际支付结算体系委员会）于2010年5月专门针对场外衍生品市场的中央对手方清算发布了相关监管建议适用指引的征求意见稿，提出了中央对手方在资本、风险管理、保证金与操作管理上的标准。还与ISDA（国际掉期交易协会）等机构合作，于2012年成立了汇集交易信息的专门机构，以便监管资金的动向。

　　金融系统顺周期性研究

　　金融机构和金融体系所具有的内在顺周期性，以及风险计量模型的发展和资本监管、会计准则等外部规则对金融体系顺周期性的进一步强化，是近年来金融失衡加剧、金融脆弱性增强并最终导致此次国际金融危机发生的重要原因。2009年，FSB的前身FSF（金融稳定论坛）与BCBS工作组发布研究报告“减少银行资本框架所引起的顺周期循环”，提出建议用于解决国际银行潜在的资本结构监管的顺周期性问题。其中部分措施针对在维持风险系数不变的情况下如何降低最低资本要求的周期性效应，另一部分措施针对将逆周期政策工具引入资本框架中。

　　同年，FSF发布报告“金融稳定论坛在金融体系的顺周期性方面的报告”，确定了三个政策优先实施的方面：资本制度、银行准备金惯例和资本评估与杠杆相互作用。欧洲中央银行认为目前许多对银行风险的监管手段，如资本金要求、会计标准等等，是导致金融机构顺周期性行为的重要因素。因此在2009年7月7日的欧盟经济与金融会议上，各国就如何减少金融监管的顺周期性达成了共识。其主要内容除了强调欧洲系统风险委员会的重要作用以外，还认为缺乏反周期缓冲措施和僵化的会计制度是放大危机作用的重要因素。2010年，IMF的工作论文分析了储备管理者在金融危机中的行动并且得出储备前进战略资产配置的一些教训。2012年，IMF工作论文通过模拟分析，发现西班牙动态准备金调整可以提高银行对不利冲击的反应，但不能降低顺周期性。因此需要逆周期的政策来解决顺周期性的问题。

　　信用评级机构监管

　　自危机以来，信用评级没有起到良好的预警作用，反而加剧市场的波动。为此，三大国际信用评级机构饱受诟病，各国及主要国际组织开始重新审视信用评级机构的作用。危机后，G20对于信用评级的主要监管范围包括信用评级公司的注册、业务开展以及信息披露等各个方面。自主权危机爆发以来，G20首尔峰会将促进信息披露以及减少金融机构和投资者对信用评级的过度依赖作为监管的主要内容。

　　2010年10月，FSB发布了“降低对信用评级机构评级的依赖”研究报告，要求国际标准制定机构和各国主管机关在标准、法律和法规中减少对信用评级机构评级结果的依赖，代之以适当的替代信用标准；银行、市场参与者和机构投资者自主进行信用评估，而不是完全或机械地依赖信用评级机构评级结果。该原则针对以下五类金融活动：银行审慎监管；投资经理人和机构投资者；央行操作；私人部门的保证金要求；证券发行的披露要求。在以上金融活动中，应取消有关信用评级公司评估的法律规定，并在可能的情况下引入替代的可信评估标准，鼓励银行、市场参与者以及机构投资者建立自已的信用评估体系，而非机械地依赖信用评级公司评级。BCBS也建议在资本监管框架中减少信用评级公司的依赖。2012年，约翰奇夫等在IMF工作论文中研究了信用评级机构对主权评级的影响。研究发现信用评级会影响主权机构的融资成本，因而会影响金融稳定性，这一结果同样支持减少对信用评级机构评级结果的依赖这一改革措施。

　　金融消费者权益保护

　　本轮国际金融危机后，越来越多的国家和国际组织意识到制定清晰、系统、权威的金融消费者保护制度是切实加强金融消费者保护的必要条件。2010年G20领导人首尔峰会上各国同意增强金融消费者保护，要求FSB与OECD（经合组织）以及其他国际组织就加强消费者金融保护的可能方案和方法展开探索，涉及信息披露、透明度和金融教育、免于欺诈的保护、滥用和误导、救助和争端解决机制等。

　　2011年3月，世界银行拟定了《金融消费者保护的良好经验建议（草稿）》，提出了一个功能完善的金融消费者保护机制应包含的内容。国际消费者联盟组织（IOCU）也于2011年3月公布了《安全、公平和竞争的金融服务市场：对二十国集团提高金融消费者保护的建议》，提出了加强金融消费者保护的建议。2011 年10月，OECD发布了《金融消费者保护高水平原则》，旨在强化金融消费者保护，将其与普惠金融和金融教育政策进行整合，从而维护金融稳定。同年，FSB发布了有关金融消费者保护的报告“消费者金融保护，尤其关注信贷”。报告主要关注了消费者信用问题，包括贷款、信用卡、抵押贷款和无抵押贷款。同时报告也总结了全球针对金融消费者保护的各种措施和工作。

　　文/尹振涛

　　（作者单位：中国社会科学院金融研究所）