宽带中国大棋局

　　2013年8月17日，酝酿一年之久的“宽带中国”战略及实施方案（以下简称《方案》）终于揭开神秘面纱。

　　宽带首次成为国家战略性公共基础设施，“宽带战略”首次从部门行动升级为国家战略。《方案》对未来8年中国宽带发展目标的具体规划，更是让“宽带中国梦”的实现首次出现了明确的时间表、技术演进路线以及相应的政策措施。

　　《方案》提出的目标是：到2013年底，我国固定宽带用户超过2.1亿户，城市和农村家庭固定宽带普及率分别达到55%和20%。3G/LTE用户超过3.3亿户，用户普及率达到25%。行政村通宽带比例达到90%。到2015年，固定宽带用户超过2.7亿户，城市和农村家庭固定宽带普及率分别达到65%和30%。3G/LTE用户超过4.5亿户，用户普及率达到32.5%。行政村通宽带比例达到95%。城市家庭宽带接入能力基本达到20Mbps，部分发达城市达到100Mbps，农村家庭宽带接入能力达到4Mbps。到2020年，固定宽带用户达到4亿户，家庭普及率达到70%，光纤网络覆盖城市家庭。3G/LTE用户超过12亿户，用户普及率达到85%。行政村通宽带比例超过98%，并采用多种技术方式向有条件的自然村延伸。

　　这些目标，能否按照预期一一实现？相关资金及配套措施能否及时跟进？国家的政策能否被不折不扣地落实下去？“宽带中国”战略如何带动新兴产业的创新发展？“宽带中国”战略这盘棋的重要性不言而喻。

　　开局之压

　　工业和信息化部运行监测协调局发布的数据显示：2013年1—9月，基础电信企业互联网宽带接入用户净增1595.4万户，已达1.86亿户。4M以上宽带接入用户占宽带用户总数的比重达到75.4%，分别比上年末、6月底提高9.6、3.1个百分点。光纤接入FTTH/0用户新增1481万户，总数达到3519.1万户，占宽带用户总数的比重达到18.9%，预计年底将突破20%。传统xDSL用户正在逐步向光纤接入迁移，截至9月底，xDSL用户比上年末共减少377万户。而1—9月，农村地区宽带接入用户达到4645.7万户，新增596.9万户，城市和农村宽带用户之比由去年同期的3.31∶1缩小到3∶1，城乡差距正在减小。

　　在各项数据不断“报喜”的同时，《方案》提出的目标与目前固定宽带接入实际用户数依旧存在千万级缺口的事实却不容忽视。年内“宽带中国”战略的实施目标能否顺利实现，对相关实施方是个巨大的考验。

　　根据民族证券研究员王晓燕的预测，“年内完成目标应是确定性事件”。依据民族证券的分析，随着国家逐步完善电信普遍服务补偿机制，后续会有相关的资金及配套措施跟进，政府也会将宽带业务工作列入运营商经营业绩考核机制，运营商将更有动力加快宽带业务的拓展，实现年内目标。

　　“尽管年内完成目标问题不大，但2015年要想实现宽带接入用户2.7亿户的目标依旧困难重重。”当证券投资行业普遍预测，运营商将因为“宽带中国”战略进入“实操阶段”而对拓展宽带业务的积极性大幅提升的时候，中国电信科技委主任韦乐平却对“宽带中国”战略远期目标的按期实现表示出担忧。

　　在他看来，目前公布的《方案》仅明确了指标，与其配套的电信普遍服务补偿机制、相关资金及政策扶持的细节还没有明确。而这些细节是电信运营商都非常关注的。很多国家都曾经实施过类似的宽带战略，他们经验告诉我们，政府“真金白银”的实质性投入和政策优惠，对尽快达成最终目标将起到非常重要的作用。

　　仅靠市场机制走不通

　　仅依靠运营商的投入，“宽带中国”战略目标的实现似乎并不现实。

　　近三年来，中国电信对宽带建设的投入已达千亿元。按照韦乐平的说法，“虽然有效果，但并不理想”。主要原因是运营商为了达到用户覆盖的指标，必须到地广人稀的农村、偏远地区发展用户，这些地区的投建成本过高，回报率却很差。根据他的测算，东部地区的光纤宽带实现投资回报需要3~5年时间，中西部地区需要7~10年，“而新疆、内蒙古等地区，运营商投资基本无法收回，建多少赔多少”。

　　今年年初，中国联通已明确表示将整体下调光纤宽带投资力度。“运营商毕竟是经营实体，更关心投资回报率。但当前，宽带投资回报率差是普遍问题，各大运营商主动投资建设宽带的热情都不高。‘宽带中国’战略的落实必须依靠国家投资的推动。”中国联通研究院副总工程师唐雄燕告诉记者，宽带业务的特点是发展一个用户就需要一份投入，不像移动宽带只需要一份固定的投入就能坐收回报（将基站建好后，用户越多，收益回报就越多）。实现“宽带中国”战略中的宽带接入目标，只能依靠投入。“用户条件较好的大城市已建得差不多了，进一步的投入主要聚焦于在三、四级城市或偏远地区，投资回报率会更低。运营商的收益不增长，压力自然大。”他明确表示，国家当前还未出台具体的补贴政策，宽带建设仍然主要依靠运营商自身的投资。在国家下发LTE牌照后，明年运营商对LTE的投资将会占去总体投资的大部分，一定会影响对宽带的投入。

　　用户渗透率也是影响国家宽带投资回报的主要因素，激烈的竞争环境和宽带建设的巨额投入，都对用户渗透率影响巨大。据统计，当前宽带“最后一公里”的建设，在整个宽带投资中占到工程成本的50%左右。“各地方具体情况差异大，开发商、物业收取的费用也没有标准，这是主要障碍。”唐雄燕告诉记者，虽然国家颁布了一些标准，但对开发商、物业并没有强制约束力，运营商只能依靠分摊“最后一公里”接入建设的费用去降低每用户接通成本。在“宽带中国”战略实施方案的指导下，今年FTTH宽带建设的投标中已经开始倾向于让开发商来承担建网投入，但在推进过程中还有很多障碍。比如多家运营商竞争的局面，无形中还是为开发商提供了收取进场费的“砝码”，“愿者上钩”的心态很难让开发商、物业转变思路，主动进行宽带投资。

　　早在2009年，工业和信息化部提出制定国家宽带战略的诉求时，就曾强调“宽带建设是巨大的投资，不应只依靠市场行为”。去年，工业和信息化部电信研究院通信标准研究所副所长敖立曾发出过这样的感慨，：“仅靠市场驱动力无法支撑信息化战略对宽带发展的需求。我国的宽带发展已经到了‘不进则退、缓进亦退’的关头，国家宽带战略的政策指引迫在眉睫。”敖立指出，目前中西部地区、农村地区的宽带建设依旧是运营商的“市场行为”。在东部地区，宽带建设的回收期为5年左右，而中部地区要超过7年，农村地区则更长。如果单纯靠市场驱动，运营商更趋向于将资金投入到回收期较短的东部地区。靠市场机制只能逐步扩大我国宽带发展的东西部差距。

　　根据“宽带中国”战略研究专家组组长邬贺铨院士的测算，“十二五”期间，我国宽带基础设施建设累计投资将超过1.6万亿元。虽然政府对宽带投资属于市场行为的传统认识已经发生了转变，但目前资金从何而来，政府是否会出台“产业发展基金”、“普遍服务基金”等相关财税政策？有利于降低宽带建设成本的指导性意见能否形成对相关部门、机构的约束力政策？这些问题尚不清晰，产业界依旧在焦急等待《方案》细则的落实。

　　宽带战略的国际“棋谱”

　　近年来，通信业在国家发展和国际竞争中的关键战略性作用再次得到全球性普遍关注，围绕网络空间的国际竞争愈演愈烈，目前已有近100个国家制订了国家宽带相关战略或计划。作为后来者，其他国家在落实“宽带战略”时所采用的政府投资策略和相关扶植政策，以及这些国家曾经遇到的问题和解决方案，都可以为我国宽带战略的落实提供不少有益参考。

　　日、韩两国的宽带发展目前在全球堪称典范，宽带渗透率均在30%以上，光纤用户约占一半。韩国的宽带网络建设始于2004年的“u-Korea”战略。当年，韩国政府提出了为期6年的BCN计划，对该计划的投入达到了8.04亿美元，以建设遍及全国的宽带化用户网络，通信、广播和互联网融合的传输网以及基于BCN的融合业务。2009年2月，韩国通信委员会又宣布了UBcN计划，韩国政府和业界共投资34万亿韩元（中央政府承担了1.3万亿韩元的投资），在全国建成了速度为此前10倍的光缆网络、无线宽带融合的网络。此外，为了在农村地区建设宽带网络，韩国政府还曾经向KT（韩国电信）提供了7700万美元的低息贷款。在韩国政府战略规划的引导下，业界的积极投入使韩国的宽带网络和宽带服务水平迅速提升，成为“宽带强国”。

　　英国政府在2009年提出宽带战略“数字英国”时，并没有打算从政府预算中支出扶持资金用于宽带建设。政府曾提议通过向固定电话用户收取宽带税获得资金，但2010年新一届政府上任后，这一提议也随之被否决。2010年，英国政府决定投资10亿英镑用于边远地区的宽带接入网络建设，这一投资将使英国的超级宽带普及率达到90%以上。英国政府先期投入了5000万英镑用于乡村宽带网络建设，每个地区获得了500万～1000万英镑的资金。2011年11月，英国政府再度拨款1亿英镑用于10座城市的“超高速固定和移动宽带网络”建设。在税收方面，英国政府也制定了相应的优惠政策，让三分之二地区的高速宽带网业务首年免税。此外，英国政府还出资4.8亿美元为低收入家庭提供了宽带补贴。

　　到2020年，在资费可承受的前提下，至少1亿美国家庭将拥有100Mbps实际下载速率以及50Mbps 实际上传速率，美国的每个社区都应当享有至少1Gbps的宽带服务，包括学校、医院、政府等——与美国提出的国家宽带计划发展目标相比，美国政府为此出台的财政支持策略更值得我们关注。对国家宽带计划的财政支持，美国政府设置了两部分“来源”：一部分是美国在《2009年美国复兴与再投资法》中设立的72亿美元的宽带发展基金，另一部分是每年政府征集的普遍服务基金（资金来源是长途电话附加费）。在宽带刺激计划中，政府出资的72亿美元主要用于扶植与美国宽带战略发展目标一致的BTOP（宽带技术机遇项目）宽带项目，包括建设宽带网络、部署安全的公共无线宽带网络、建设公共计算机中心、推进宽带应用等。通过政策调整，美国政府还将国家宽带计划惠及更多的美国人。例如2011年10月，借助推进普遍服务基金和运营商间补偿制度的改革，美国创立了年度预算高达45亿美元的“连接美国基金”，使超过700万居住在乡村地区的美国人享受到了高速宽带接入。该基金项目主要通过美国电信服务商落实，自“连接美国基金”推出之日起，运营商有三个月的时间考虑是否参与其中，参与该项目的运营商在获得补贴的同时也会受到一系列约束，如运营商必须做出在规定的时限内在偏远地区兴建网络的承诺。同时，政府还鼓励运营商在项目中引入私人资本。在宽带计划公布一年后，美国联邦通信委员会便宣布已完成了83%的工作。

　　各国宽带计划的配套产业刺激计划中，都无一例外地出现了政府主导的“真金白银”的投资，这些投资的及时到位也是国家宽带战略目标按期实现的首要保障。作为信息化的传统强国，虽然美国在宽带发展上目前落后于日、韩，但其与宽带战略相配套的政府刺激计划却有很多值得我们借鉴的地方，特别是政府投资与普遍服务基金的相互配合。

　　三子破局

　　为“宽带中国”铺路

　　“通过我们过去一年多的努力，我国宽带发展已经具备了较好的市场基础和产业条件。”正如工业和信息化部副部长尚冰所说，通过两年的行动，中国的宽带发展已经取得了一定的成效。

　　面对“我们的发展水平还落后于发达国家，宽带状况和广大网民的期望也有很大差距”的现状，工业和信息化部一直在按照国务院的战略部署，积极会同各相关部门、企业界共同推进完成任务。从去年开始，“宽带不宽”、电信业对民资开放以及宽带资费等“老大难”问题，都找到了有效的解决途径。三颗关键的棋子，已经摆在棋盘之上。

　　去年11月，工业和信息化部通信发展司和中国通信标准化协会公布了通信行业标准《宽带速率测试方法固定宽带接入》和中国通信标准化协会标准《宽带速率测试方法用户上网体验》。在“宽带中国”战略提出后，网民对上网体验不佳的抱怨终于有了改善的可能。作为通信业的新行业标准，这把“测量标尺”正在全面推动“宽带不宽”问题的解决。目前，三大运营商均已按照新标准完成了测速系统的升级改造。

　　今年5月，工业和信息化部正式公布了《移动通信转售业务试点方案》，要求基础电信业务经营者（电信运营商）在试点期内与两家以上民营转售企业开展合作，虚拟运营商的试点工作同时启动。据相关规定，三大电信巨头各自需转售至少2个虚拟运营商牌照，即年底前至少会有6家新虚拟运营商出现。可以看出，“宽带中国“战略实施方案中提到的鼓励、引导民间资本进入电信业的规划正在逐步落实，电信业向民资企业的开放终于迈出了实质性步伐。

　　“鼓励民间资源参与宽带网络设施建设和业务运营，对拉动市场、产业发展具有较大影响。”中兴通讯固网国内市场总监杨列永认为，虽然该项政策的落地预计是个漫长的过程，短期未必能看到实质性影响，但《移动通信转售业务试点方案》的出台已起到了铺路的作用。韦乐平也认为，只要管理得当，这一政策的出台对宽带中国战略的落实“是个好事”。

　　长期以来，居高不下的宽带资费和接入成本已经成为制约我国“宽带中国”战略的最大障碍。而互联网网间结算成本过高，不仅制约了中国互联网的互联互通，也是影响宽带资费成本下调的关键因素。显然，只有逐步与国际结算体系接轨，才能让“宽带中国”战略加速实施，让运营商把精力集中在产品与服务上，让网民尽快享受到随时随地高速上网乐趣。

　　重无线轻有线的风险

　　表面上看，“宽带中国”战略似乎是以有线网络的建设为主，强调光纤接入。但实际上，战略纲要对3G/LTE的建设也提出了相应的目标。去年《通信行业十二五规划》仅提到了3G用户的发展目标，但宽带中国战略却将LTE和3G并列提出，并制定了三步走规划：2013年3G/LTE用户超3.3亿户，普及率25% ；2015年，3G/LTE用户超4.5亿户，普及率32.5% ；2020年，3G/LTE用户超12亿户，普及率85%。LTE的精品网地位首度被明确，这意味着十二五期间LTE将是整个通信行业的投资重点，LTE产业链的受益程度将明显高于通信设备行业。LTE牌照的下发，也将再次形成对LTE产业链的催化效应。

　　作为“宽带中国”战略实施方案中唯一“超预期”的因素，运营商对LTE的投资热情远超光纤宽带。韦乐平明确表示，明年中国电信的“大投资”将转向LTE，对有线宽带的投入将会大幅度减少。和中国电信的规划类似，三大运营商明年的投资策略已集中转向LTE，放缓对光纤宽带的投入已成大势所趋。

　　网络安全服务商360公司近期发布的《中国互联网上网测速报告》显示，上海地区的带宽已达到6.1Mbps，是全国网速最快的区域。唐雄燕表示，中国骨干城市目前的接入环境，实际已形成了与国际接轨的局面，短板在农村。“宽带中国”战略的重要目标是提供“普遍宽带服务”，战略对农村的意义将大于城市。基于对投资回报率的考虑，城市用户群具有高人口密度、高ARPU、高投资回报的“三高”特点，运营商主动投资意愿强，目前20 多个已经提出“宽带提速”目标的省份均是大城市率先启动，运营商更热衷于将城市小区和商务楼宇等作为重点提速对象，鲜有对农村地区的明确规划。除运营商外，参与宽带投建的民资企业也均在城市圈地。

　　实现提供“普遍宽带服务”的宽带战略目标，需要有线网络与无线网络的协同建设。相关财税政策的进一步落实，虽然可以暂时缓解运营商对有线宽带投资“不感冒”的问题，但如何刺激运营商在偏远地区、农村积极开展宽带业务，必将是一道难题。韦乐平强调，LTE更适合满足“宽带不宽”的接入需求，在成本方面也没法和有线网络媲美。杨列永也指出，目前运营商“单条腿”走路有风险，应兼顾无线和有线宽带网络的协同发展，在资金投入方面考虑平衡，避免无线和有线宽带网络建设的失衡。

　　长远布局 快步小跑

　　不少国家在多年前就发布了“国家宽带战略”，尽管我国宽带战略的发布相对其他国家有些滞后，但杨列永认为这并不是影响我国成为宽带强国的核心问题，关键还是要看后续我国宽带整体水平提升的速度能否能“快步小跑”。

　　“美国、韩国、日本等国家的宽带战略，均得到了国家层面的资金支持，减少了运营商的投资压力，激活了宽带市场，形成了驱动宽带产业链成熟的动力。这些国家网络部署的速度和起点都很高，整体宽带水平提升明显。”杨列永建议我国应尽快设立国家宽带战略专项资金，结合国情，让运营商在宽带之路上减轻压力，“快步小跑”起来。

　　另外，他认为宽带建设应避免盲目投资。“使用宽带网络的人真正关心的是‘带宽’，并不关注采用的何种技术，选择合适的技术既可以达到用户预期，又可以节省投资成本。从建网模式分析，当前光纤入户的建网成本最高，结合运营商现网铜线资源优势，光纤技术方面可采用10G PON技术（即现网大量使用的EPON/GPON的下一代技术），铜线技术方面可采用LAN和VDSL2技术（即现网大量使用的ADSL技术的下一代技术），可大大节省运营商的宽带网络投资，还可以达到和光纤入户基本等同的宽带能力水平。”杨列永建议运营商因地制宜、综合考虑投资收益比、网络演进性、现网资源等综合因素，灵活选择创新的技术，实现低成本宽带网络提速。

　　“从国际形势来看，无论是美国、欧洲各国，还是日韩等国家，都非常看重宽带战略的长期发展。”敖立指出，美国的宽带战略目标规划到了2020年，对宽带基础设施的建设目标非常清晰。重点是，美国和绝大部分国家都提到了“100G”，我们应重视这一现象。“宽带网络是基础设施，是先导。和修路一样，我们不能仅考虑两三年内的需求，而是要考虑未来十年的发展需求，所以必须有超前的意识。”他强调，虽然目前还看不到对100G带宽的强烈需求，但就像今天移动互联网发展对3G带宽的需求一样，也是当初难以预见到的。虽然“宽带中国战略”眼前还没有明确的对LTE和光纤宽带网络的应用需求，但为了顺应云计算的发展趋势，当前的建设规划以实现100G带宽为基础“一点不过分”。更何况，100G技术已接近成熟，但在光模块、芯片等领域，我国在技术上还存在不少短板。

　　在强调网络接入端建设目标的同时，唐雄燕认为“宽带中国”战略还应把改善端到端的用户体验作为战略重点，“用户接入侧保证了20M的带宽，但网络上各接入点的瓶颈完全可能削弱20M的‘宽带’感受”。

　　他指出，中国地域广阔、网民数量大，互联网环境本身就非常复杂，影响用户体验的因素很多，互联互通问题及出口带宽、应用都可能形成传输瓶颈。端到端的用户体验是系统工程，很多瓶颈并不在接入侧，有可能出现在骨干网或应用端，网络整体优化和应用端的提升都很关键，其他设施和技术必须配合使用。对于“宽带中国”的期待，网民可能只关注接入端速率的提升，但实际上在提升速率后，体验可能未必提升，可能继续形成“宽带不宽”的不良感受。只有城域网、骨干网、应用都进行改善，才能彻底改变这一问题。

　　本报记者卜娜

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