对“较大的市”应有退出机制

　　在刚刚结束的第十一届全国人大第三次会议上，有人大代表向全国人大提出议案，要求国务院放宽“较大的市”的审批权，以使自己所在城市获得“较大的市”地位，这样的提案基本上年年都有代表在全国人大上提交。与之相呼应的是，目前全国已经有二十多个城市已经向国务院提出“较大的市”申请。比如，浙江省温州市早在1987年就提出了申请，到如今这条路走了20多年。

　　争取到“较大的市”，就能获得城市立法权

　　之所以有越来越多的城市加入到追求“较大的市”的队伍中来，是因为争取到“较大的市”，就能获得城市立法权。而这对这些市场经济确立后迅速发展起来的城市，不仅意味着能够以法律的形式对之前的改革成果予以保障，更能够利用制定法律法规去破解发展中的一些困难，更好地促进本市经济的发展。

　　所谓“较大的市”是一个法律概念。按照《地方组织法》规定，指的是经国务院批准、可以制定地方性法律与规章的城市，其核心就是“地方法规立法权”。1982年12月10日，第五届全国人大第五次修订通过《地方组织法》，首次对“较大的市”有了初步的定义。2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》，则沿袭了《地方组织法》关于“较大的市”立法权限的规定。

　　从1984年开始，国务院先后分四批共批准19个市作为“较大的市”：1984年批准了唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆；1988年批准了宁波；1992年批准了淄博、邯郸、本溪；1994年批准了徐州和苏州。1994年以后，国务院再没有批准新的“较大的市”。

　　已有16年没有再审批“较大的市”

　　分析一下已获得“较大的市”的19个城市，可以看出如下特点：

　　一、审批工作缺乏长期机制，1984年到1994年，正是计划经济向市场经济转换的年代，审批工作显得缺乏章法，前三批“较大的市”的审批间隔四年，第四批与第三批仅相隔一年，审批工作缺乏长期机制。

　　二、类型单一。19个“较大的市”中自然资源类型的工业城市占了十多个，尤其是以煤炭资源工业城市为主。

　　三、地域分布上以长江及其以北的中东部城市为主，尤其是东北城市。中西部只有重庆（后升为直辖市）、包头、大同。

　　四、 国务院当时批准“较大的市”的标准较为简单，如以“非农业人口的多少，以省际名额划分”作为批准标准，并且缺乏科学论证。

　　根据1983年12月10日国务院办公厅发布的《关于对“较大的市”的名单（草案）征求意见的通知》中“待取得经验后，再定一个办法”的要求，但“较大的市”的审批办法至今没有出台。截止到2010年，已经有16年没有再审批“较大的市”了。一边是众多的申请城市，一边却还没有一个明确的制度和长效机制，这多少让人觉得很困惑。

　　确定“较大的市”具备的四个条件

　　2009年6月，国务院法制办会同全国人大法工委在浙江温州和湖北宜昌分东西两片召开较大的市审批工作座谈会，重点就规范较大的市审批工作、科学制定审批标准、建立科学合理的审批体制、加快审批工作等听取各地的意见。

　　2009年7月9日，国务院法制办主任曹康泰表示，国务院法制办正在积极启动“较大的市”的审批工作，并初步确定“较大的市”应具备以下四个条件：一是城市规模较大，城市综合实力较强，在区域经济发展中有较大的影响力；二是依法行政水平较高，法制机构健全，法制力量满足立法需要；三是城市人文和社会环境较好；四是有着特殊的立法需求。

　　这几次会议表明，国务院已经将重启“较大的市”的审批工作列入议事日程。

　　国务院设立“较大的市”的目的，是希望这些城市利用拥有立法权力，促进城市发展战略，推动改革开放，并且对辐射周边地区发挥较大作用。纵观这18个城市（重庆后升为直辖市）至今的社会经济文化发展，大部分城市无论在法制、经济、社会、文化等方面都取得巨大发展，并对促进周边地区的发展进步起了很大作用，但是也有些城市的发展由于种种因素而显得差强人意，未能充分利用好这一有利条件，离国务院设立“较大的市”的初衷尚有距离。

　　从1994年到2010年，中国社会经济发展迅速，市场经济已初步确立。随着经济迅速发展，中国城市化水平也日益提高，一些经济发达地区的地级市已经逐步发展成为GDP数千亿，人口规模数百万的特大城市，如浙江温州、河南南阳、广东佛山、东莞等城市。

　　同时，中西部一些城市的发展程度虽然不如发达地区城市，但是它们处于迅猛发展时期，并且是国家或省重大战略的关键节点，如甘肃天水、湖北荆州、新疆克拉玛依，以上这些地区限于立法权的缺失，发展受到一定程度的制约，迫切需要破解发展瓶颈，这些年也纷纷向国务院提出申请。

　　实行动态考核机制

　　笔者认为，完全有必要对“较大的市”的界定、审批和管理进行完善和补充，制定一个符合国家经济发展现状的“较大的市”的审批办法，以建立一个长效机制。鉴于此，笔者提出如下建议：

　　首先，应综合考虑“较大的市”的界定标准，体现中国经济发展规律和地区差异。

　　中国地域广阔，东西部发展程度不尽相同，如果单纯按照国务院法制办曹康泰主任所言，要求“城市规模较大，城市综合实力较强，在区域经济发展中有较大的影响力”，那么按新的审批标准，中西部达标城市可能不会很多。如果能按照各地经济发展水平的不同，划分若干片区，再制定符合每个片区经济情况、地理因素的标准，可能会更符合实际。

　　比如提出过申请的甘肃省天水市，辖两区五县，2009年GDP为260亿元，可能还不及沿海发达地区一些镇的GDP产值，在省内排名也不占优势，而且城市规模小。但是天水不仅是著名的历史文化名城，它还具有明显的区位优势，地处陕、甘、川交界地带，是关中—天水经济区重要组成部分，处于承东启西、联接南北的战略要地，对周边地区有一定的辐射力、带动力，这样的城市如果成为“较大的市”，无疑会加速促进该市经济发展，；从长远来看，对推动西北地区经济振兴和贯彻西部大开发战略有重要意义。

　　其次，扩大“较大的市”功能定义的外延。这次人大会议上，温家宝总理作的政府工作报告中提出要大力推动城镇化发展，尤其是要加快发展中小城市的发展，“较大的市”应该也能够为今后的城镇化建设作出贡献。“较大的市”不仅可以立法来解决本市的经济发展问题，也应该利用这项功能制定各种法律法规规范城市管理，建设一个经济繁荣，管理有效，公平公正的社会体系，成为那些中小城市学习的榜样。

　　更为重要的是，要建立严格的退出机制。对现有的18个“较大的市”实行升降级制度，改变以往只能进不能出的做法，形成动态考核的长效机制。具体做法是：由国务院法制办、全国人大法律委员会及有关省份的人大成立联合考核小组，从城市法制机构设置及人员配备情况、立法实践效果等方面，对“较大的市”进行严格考核，量化管理。联合考核小组对“较大的市”应每5~10年考核一次，选优汰劣，同时，每年要对这些城市督促检查。

　　此外，随着城市化进程加快，会有更多的城市达到国务院法制办主任曹康泰所说的“较大的市”的条件，届时，可酌情考虑增加“较大的市”的名额，对升降级的名额也应随之适当增加。

　　动态考核机制将促使“较大的市”和那些申请城市之间形成良性竞争，督促“较大的市”的立法机关自觉从切实考虑城市的经济社会发展需要，切实为百姓民生服务的角度去制订更为严谨、更为人性化的法律法规，进而促进城市的法制建设和城市规范管理，以及经济、社会等各项事业的发展。那些降级的城市，则一定会痛定思痛，深刻反思不足之处，修炼内功，与那些强劲的竞争城市一起，为获得“较大的市”资格做好方方面面的工作。■