新城新区进行时

　　数量如此庞大的“新城新区”，是为城镇化提供了出路，还是又一轮跟风似的“大跃进”？

　　发展的过程伴随着更新与扩张，对今天的中国城市而言，是现实的写照。有数据显示，1978年中国城市的数量只有193个，2013年已经增加到658个，增长2.4倍；人口在100万以上的城市从1978年的29个，增加到2010年的140个，增长38倍，其中1000万以上人口的城市，从0个发展为现在的6个。

　　国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心2013年调研的12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。

　　这12个省的144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区；而在161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。大多数城市已经将新城新区建设付诸行动，并非仅仅存在于规划。

　　数量如此庞大的“新城新区”，是为城镇化提供了出路，还是又一轮跟风似的“大跃进”？

　　2014年4月19日，《瞭望东方周刊》与发改委城市和小城镇改革发展中心共同主办了“中国新城新区”发展论坛，河北冀南新区、保定白沟、苏州工业园区、珠海横琴新区等一批有代表性的新城新区管理者齐聚一堂，就管理和建设的实际经验和发展中遇到的困惑等等，进行了交流。

　　冀南新区：新城新区新业新人

　　河北邯郸地处中原腹地，是一座历史名城，建城距今已有3000年。

　　2012年10月19日，河北省冀南新区党工委、管委会正式揭牌。同年11月17日，国务院正式批复《中原经济区规划(2012-2020年)》，其中提出“邯郸依托冀南新区建设全国重要的先进制造业基地，成为在中原经济区内具有重要影响力的中心城市”，“将邯郸打造成为中原经济区与环渤海等经济区域合作交流的北部门户”。 随后，邯郸市出台《关于全面加快邯郸冀南新区建设的若干意见（暂行）》，举全市之力支持冀南新区开发建设。

　　冀南新区位于晋冀鲁豫四省交界区域中心、邯郸市中心城区南部，地处京津冀一体化战略和中原经济区战略两大国家级战略的交汇区域。

　　根据冀南新区党工委书记、管委会主任李德进介绍，新区的空间布局为，“一区、两港、九园”。一区指的是生态田园多点式新区，两港有航空港、内陆港，同时配套九个不同产业类型的园区。

　　新区的发展定位是，全国重要的先进装备制造业基地、四省交界区域现代物流枢纽、中原经济区与环渤海等经济区域合作交流的北部门户、现代山水田园生态新区。

　　目前几个产业发展都已初具规模，特别是先进的装备制造业和央企、大型企业及上市公司的合作越来越多。在新材料产业，发挥邯郸煤炭资源优势，低碳可持续新材料研究方面第一个建立了煤化循环产业。

　　李德进说，邯郸和北京央企、国企合作企业多达80家，合作情况较好，作为京津冀发展的重要平台，既有历史的基础，也有良好的前景。比如，在沿海合作方面，2013年年底邯郸到黄骅港铁路正式通车，该铁路通过拟建的邢（台）和（顺）与阳涉线通连，将形成晋中南、冀中南地区最为便捷的出海通道。

　　但在新区的建设和发展过程中仍然面临诸多问题。

　　在李德进看来，与新城新区相匹配的还应该有两个主题词就是---新业、新人。如果新城新区没有新业和新人，新城新区就无法支撑起来。“在新城新区发展的问题上，必须解决好这几者之间的关系，产业、城市和人的结构互动关系，但这是一个有待破解的难题。”

　　白沟新城：选准产业

　　同处河北的保定，最近成了舆论追逐的热点。距离保定62公里的白沟新城是个县级市，这里地方虽小，却颇有名气，被誉为“中国箱包之都”。

　　白沟原为隶属于保定高碑店市的一个小镇，是我国北方知名商品集散中心，也是河北省唯一国家级经济发达镇行政管理体制改革试点，1992年设立副县级建制镇。

　　2008年7月，河北保定市委、市政府出台“一主三次”城市发展战略规划纲要，启动白沟白洋淀温泉城次中心城市建设。2010年8月17日，经河北省委批准，河北省机构编制委员会下发《关于组建保定市白沟新城管理机构的通知》，组建中共保定白沟新城工作委员会和白沟新城管理委员会，确定白沟新城为副厅级建制。

　　白沟新城成立后，继续发展箱包制造批发等已有的优势，打造北方的商贸集散地和“中国北方第一大购物天堂”。

　　白沟新城党工委副书记、管委会常务副主任杨建军认为，新城新区的发展必须有产业的支撑。白沟目前有四大产业，首先就是箱包制造。现在白沟共有380多家箱包制造企业，另有上万家的个体加工户，带动着周边十个县五十多个乡镇近百万从业人员的大的产业群体。

　　白沟还拥有430多万平方米的商业市场，包括11个商城和4个专业的批发市场，商户近3万，其中仅箱包经营户就达到12000家，商品种类150个大类，250万个花色品种。2013年白沟市场的成交规模达624亿元。

　　第二个产业是随着商贸发展起来的现代物流业。目前全国26家快递企业在白沟设有分支机构，每天的快递出货量十万件左右。

　　第三是旅游休闲产业。比如充分利用温泉城和购物形成的旅游专线，打造休闲旅游产业，“每天到白沟购物休闲的人员都在十万人左右”。

　　第四大产业，也是当前发展比较快的电子商务产业。据统计，2013年白沟共有电商12600多户，仅在淘宝网上的营业额，就达到40多亿元。

　　杨建军说，作为新城的管理者，他认识到，发展必须有产业的支撑，但首要的问题是选准产业。产业不能同质化，不能是在同一个区域里竞争性太大的产业。

　　比如，白沟选择了箱包产业，如果在广州，选箱包就没有生命力，但在北方，选箱包产业就比较有生命力，白沟每年的箱包产量约7.5亿只，占全国箱包产量将近1/3。通过箱包产业，聚集到白沟的人达12万。“有了人，对城市发展就会起到促进作用，所以我们形成了以产促城、以城带产、产城融合的发展思路。”

　　苏州工业园区：走市场化之路做新城新区

　　从时间概念界定的话，早在1994年就建成的苏州工业园区不能被划进“新城新区”。

　　1994年2月11日，国务院下达《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》。同年2月26日，在李鹏总理和吴作栋总理的见证下，李岚清副总理和李光耀总理分别代表中新两国政府在北京签署了合作开发建设苏州工业园区的协议。5月12日，苏州工业园区破土启动。当时的外经贸部批准苏州市开发公司与新加坡开发财团组建合资公司，从事工业园区内的土地开发经营，合资期限30年。

　　“我认为，苏州工业园区是中国第一个走市场化之路做新城新区的地方。市场化起决定作用，是一个新型城镇化的示范。” 中新苏州工业园区开发集团股份有限公司党委书记、总裁赵志松说，“大多数人所理解的中国和新加坡合作都认为是两国政府的合作，实际上，苏州工业园区的操作手法完全是市场化的。新方由24家企业共同组建新方成员，代表新加坡政府，名义上是新加坡政府，但实际上是市场化手段。中方也是一样，由十几家央企组建而成。双方共同组建了现在的中新集团。”

　　成立初期，苏州工业园区就有两个定位：一个是行政主体，也就是管理主体；一个是开发主体，也就是市场化运作主体。

　　之所以称之为市场化的新区，是因为从新区的选址开始就依靠市场，而非政府的强制导向。

　　为什么选在苏州？靠近上海，人力资源、历史文化、人口结构，交通区位种种因素决定选址在苏州；而在苏州选址也同样依靠市场。苏州工业园区跟老城区无缝对接，就隔一条马路。为什么？“因为它的资源集聚性，公共资源的有效利用。”

　　“这看起来像‘摊大饼’的发展模式，但却不同于传统的‘摊大饼’。传统的‘摊大饼’是指有一个中心，然后一个圈圈画出来。但苏州工业园区不是这样，是慢慢形成了一个多中心的城市扩张。经过二十年的发展，苏州工业园区已经形成了商业、工业、居住三项和谐的发展，并且跟老城区形成了良性互补关系。” 赵志松说。

　　如今的苏州工业园区实际上就是一座现代化、国际化、园林化的新城，“苏州分为老苏州、新苏州、洋苏州，苏州工业园区就是洋苏州。园区不仅是产业高地，也是金融高地，还是服务业高地。”

　　横琴新区：借助地缘优势

　　地处珠海的横琴新区是国务院批复的第三个国家级新区。2009年8月14日，国务院正式批复《横琴总体发展规划》，横琴成为探索粤港澳紧密合作新模式的新载体。同年12月16日，横琴新区正式成立，实行比经济特区更加特殊的政策。

　　“新城新区的定位一定要准确，横琴新区的区位优势非常明显，横琴到澳门最近的地方是丹仔，只有175米左右；从横琴到香港也不过40分钟，因此要充分发挥横琴的粤港澳结合部的优势，推进与港澳紧密合作、融合发展。”珠海市横琴新区管委会副主任蔡凌燕如是说。

　　因为区位优势明显，横琴新区的规划和定位起点比较高。《横琴总体发展规划》明确其发展目标是，经过10年到15年的努力，把横琴建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”，经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”，知识密集、信息发达的“智能岛”，资源节约、环境友好的“生态岛”。

　　高端旅游业，如长隆国际海洋度假区，今年3月29日正式开业，这是一个世界级超大型综合主题旅游度假区，它汇聚了全球主题公园和度假区设计、包装、设备生产、制作等各类项目的最优秀公司，运用了当今世界最先进的技术和手段，结合中国人自身的创意和经验，是长隆人打造世界级民族品牌征程中的重要一步，是中国旅游行业比肩世界顶尖水平的代表之作。首期总投资超过200亿元，全面建成后，预计每年将吸引超过2000万来自世界各地的游客。“目前这里节假日游客每天能达到5万人，高峰期高达8万多人，”蔡凌燕说。

　　休闲旅游、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发、高新技术等七大产业，成为横琴的“主攻”方向。不少金融机构已经入驻，中国航空工业、中海油、中冶等大型国企也属意这里，有的已签约注资或开工建设。澳门大学横琴岛新校区的土建工程已全部完成。

　　然而，横琴新区并没有引进传统加工制造业。蔡凌燕解释说，“横琴新区面积小，只有106.46平方公里，这里是绿色生态低碳城区，环境和空气都非常好，PM2.5经常是在10以下，因此不能走其他新区工业化的老路。此外，横琴新区房地产项目也不多，政府不靠卖地和房地产拉动经济。”

　　在新区管理上，横琴正在实施“三规合一”（经济发展规划，城市规划，土地规划），改变了传统主体功能区规划、土地利用规划和城乡总体规划由于编制主体、编制方法、编制内容、实施主体的差异导致三大规划普遍存在不协调、不统一的情形。

　　西咸新区：点状布局避免“摊大饼”

　　从1992年上海浦东新区开始，到2014年的1月6日国务院再次批复两个国家级新区---西咸和贵安。

　　地处西安和咸阳中间的西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。“它不同于一般的开发区、高新区，原来意义上的开发区和高新区，基本上以产业为主导。通过产业来发展经济，而国家级新区，实际上就是一个新的城市，是一个完整的新城的概念。” 西咸新区研究院院长李应济说。

　　为了更好地建设西咸新区，2013年5月，陕西专门成立了西咸新区研究院，为新区发展建设中的重大问题开展调查研究，为决策提供依据。李应济在谈到西咸新区的发展时，强调政府与市场的关系。他认为，在新城新区的发展中，政府应该顺应经济发展规律，充分发挥市场的作用，引导和推动新城新区的发展。

　　在新城新区的发展过程中是走“摊大饼”的路，还是走点状布局的路？

　　如今很多新城新区都选择了“摊大饼”，“摊大饼”的方式使得城市土地边际利用效率高，能够快速提高城市的承载力等，但弊病也相当明显，比如生态环境恶化，空气水污染，交通拥堵等“大城市病”。而点状布局，建设城市群，虽然建设成本高，但好处也很明显，资源承载力大，没有大城市病等。

　　西咸新区地处西安和咸阳两座古都之间，两城相距仅25公里，按照一般的发展，这两座城市很容易“摊”到一块，就形成一个具有大量城市病的“大饼”，在这种情况下，为了防止“摊大饼”，陕西省委省政府提出要“西咸一体化”，在中间地带设立西咸新区。

　　西咸新区设立了五大组团，点状布局，这五个新城的规模，设计是在30到50平方公里，但现在实际上也就是5平方公里。“我认为不应该在初期就把摊子铺得太大，那违背经济发展规律。” 李应济说。点状布局之外的其他地区就是农村田园。这就是西咸新区提出的创新新城新区发展模式，建设现代田园城市。

　　对于西咸新区，陕西省委书记赵正永曾提出四句规划理念：“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”，“以大开大合的城市发展形态，用组团方式建设现代田园城市”。

　　《瞭望东方周刊》记者张琰 | 上海报道

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