租房市场乱象及治理

　　随着中国城市化进程的加快，城市人口日益增多，城市住房需求不断扩大。在近几年大城市住房价格高企并持续上涨的情况下，租赁住房成为城市居民特别是中低收入居民解决住房问题的主要渠道。但是受保障性租赁住房供应偏少、租赁制度建设滞后、租赁市场极度不规范等多种因素的影响，近些年中国住房租赁领域暴露出下面一系列问题，并有待通过一系列的制度建设加以解决。

　　问题

　　1.低端市场租金上涨较快。近些年，各类媒体对房租过快上涨问题报道不断。事实上，关注租赁市场的人都会发现，在房价快速上涨的十多年时间里，租金的涨幅也在快速持续上涨，不少城市租金也是翻了多倍，据经济观察报统计，北京近十年住房租金涨幅近150%，这也几乎是大中城市的涨幅水平。以上海为例，一套外环内的中等（面积、装修等综合考虑）两居室不低于2500元；中环内的中等两居室不低于3500元。一般来说，这种每套月租金在3000元及以下出租住房的承租人以城市低收入年轻白领为主，这类群体大多为来自中小城市和农村的城市新移民，并且多处于职业发展的起步阶段，面临经济压力、职场压力。这也是不少媒体报道大学毕业生逃离北上广深的理由之一。

　　2.一线城市群租现象普遍。相比按套承租的住房承租人而言，目前在一线城市还有相当大一部分经济承受能力更低的群体，如刚刚毕业尚未找到工作的大学生，在零售、餐饮、生活服务、培训等低收入行业工作的低职位人群，建筑、制造业的农民工等。他们只能按室甚至按床位承租住房，由于人数众多，因而形成了一个庞大的群租需求群体，形成许多城市特别是一线城市的群租现象。

　　在空置住房较多的城市（如上海），群租现象主要出现在中心城区的一些新建商品房楼盘，并有向老式工房和里弄住宅蔓延趋势；在中心城区尚存在“城中村”的城市（如广州、武汉），群租现象多发于“城中村”地区；在中心城区住房更为紧张的城市（如北京），群租现象就外移至离城市较近的郊区农村（如北京的唐家岭）。近年来，很多城市通过多种手段来禁止群租，但至今无法全面消除。

　　3.租赁关系不稳定，纠纷频发。目前私人住房租赁合同大多为一年期，而且一般私人房东不会延长合同期限，每到租约快到期之时，租赁双方就需要再次协议。即使在租赁期限内，受出租人出售住房、或家庭自身原因（如子女结婚等）影响，承租人经常面临出租人提前终止租约的要求，租赁关系很不稳定。同时，租赁双方因续约、提前终止租约、公用事业费交缴以及住房装修、设备、家具质量、维修、增配乃至第三方损失（如漏水损坏邻居房屋）等问题而产生的各类纠纷也很多。

　　4.出租住房缺乏专业管理，存在大量安全隐患。目前，私人出租的住房，存在着产权人与使用人分离的状态，在此过程中，出租住房的日常监护常常处于缺失状态。如出租房的设备老化（如热水器超过使用期、煤气自来水软管老化、空调室外机托架锈蚀），产权人不知晓或无心知晓，承租人也因房屋产权并不属于自己和非长期使用而疏于检查或乐于滥用（如乱拉电线、超负荷使用电器），导致出租住房存在大量安全陷患。这类问题在群租住房中更为集中。同时，出租住房中的居住人处于一种相对匿名状态，为其实施不法、不轨行为提供了较便利的条件，因此，出租住房内的社会治安也存在很大隐患。近年来，出租住房内居住人因煤气泄漏、坠楼、强奸、凶杀等致死事件屡有发生，正是这类安全隐患的表现。

　　5.租赁合同备案率低，市场监管缺失。长期以来，租赁登记备案制度远没有得到落实，普通居民在进行住房租赁时，不办理租赁合同备案的情况十分普遍。根据2012年上海易居房地产研究院对上海租赁住房的抽样调查显示，上海也仅有30%左右出租住房进行了备案。据媒体报道，北京、合肥等城市租赁备案率不足20%。而由于租赁合同备案率低，房地产管理部门无法掌握住房租赁市场的交易情况。由于大多数住房出租人是私人，工商、税务部门也难以掌握出租人情况，同时，公安、计生、街道目前也缺乏对租赁住房的承租人进行管理的有效制度，因此，目前住房租赁市场处于严重的监管缺失状态。

　　成因

　　1.房地产市场尚处于发展的初级阶段。经过十多年的快速发展，中国城镇人均居住面积大幅增长，从2003年的25平方米/人增长到2013年的33平方米/人。但和发达国家成熟的房地产市场相比，中国住房租赁市场发展严重滞后。房地产市场是典型的以买卖市场为主，房地产间接市场（房地产出租企业股票、房地产投资基金份额交易市场）尚未形成，这是导致上述住房租赁市场诸多问题的关键原因。而发达国家成熟的房地产市场已经形成了房地产买卖市场和房地产租赁市场并重、直接市场和间接市场并举的市场，拥有大量资金的机构投资人/出租人在良性促进着租赁市场的发展。

　　2.房地产市场制度建设相对落后。迄今为止，有关中国房地产市场的规制尚缺乏一套完整、系统的制度，对于住房、住房租赁以及土地、金融、房地产业管理乃至相关的税收，尚存在许多法律法规的空白。

　　就住房租赁而言，在法律层面的规制主要是《合同法》、《物权法》涉及，但《合同法》并未针对住房租赁的特殊性进行规定，《物权法》则主要涉及出租人。其他由各地方政府部门出台的住房租赁管理办法，在法院处理住房租赁纠纷时并不具有法律效力，因此也就起不到实际的规制作用。所以，对于目前住房租赁市场出现的各种问题，很多都处于“无法可依”的状态。更为重要的问题是，现有的相关法律法规大都无意将保护住房承租人的利益作为立法宗旨，基本上是立足于平等保护出租人与承租人双方当事人的利益。尽管《合同法》等相关法律中也有保护承租人利益的零星规定，但从总体上看，并未突出和强调对承租人利益的特别保护。国外立法中一些常见的保护承租人利益的制度（如押金的规制、出租人解除权的限制、出租人运用私力救济的限制等）在中国相关法律中付之阙如。

　　不仅如此，中国现行法律中的一些规定不仅未能对承租人予以特别保护，反倒是明显倾向于出租人的利益。例如，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第12条规定，“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除外”；该解释第13条规定，“承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担。出租人请求承租人恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持”。可见，无论承租人对租赁房屋进行的装饰装修是否征得了出租人同意，当租赁期间届满时，承租人都无权请求出租人偿还相关费用，其结果便是出租人因之不当得利，而承租人因之蒙受损失，这种做法与其他国家（地区）的立法相去甚远。

　　另外一个重要缺陷是，中国法律法规中有关住房租赁的相关规定多为任意性规定，几乎所有关于保护承租人利益的规定都可通过合同约定排除其适用，这种状况显然不利于对住房承租人利益的保护。例如，《合同法》第220条规定，“出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外”。在中国住房租赁实务中，不少租赁合同正是约定由承租人承担维修义务。在这种制度环境下，住房承租人作为实质上的弱势者，权益得不到保护。这是住房租赁市场出现诸多棘手问题难以解决的重要原因。

　　同时，由于中国尚未制定《住宅法》，对住房租赁在解决住房问题方面的地位和作用缺乏战略性安排，这又是导致住房租赁制度建设滞后的重要原因。此外，中国住房租赁市场缺乏以机构出租人为主的市场供给主体，难以形成住房出租产业，这一深层次问题实质上是与土地、金融、税收制度有关的。目前的土地出让制度和金融制度都使得房地产开发企业主要采取资金快速回笼的“开发—销售”经营模式，难以转向以长期现金流收益为主的“开发—租赁”经营模式，现有税收制度也使得机构出租、转租人不具有成本优势，这些都阻碍了机构出租人的出现和住房出租业的形成，这是导致中国住房租赁市场供需结构错位、租赁服务品质低下、租赁关系不稳定、住房租赁难以替代住房买卖的根本原因。

　　四项建议

　　1.重视住房租赁市场制度建设。长期以来，中国在培育住房市场的指导思想上存在重买卖轻租赁的倾向。这与中国房地产市场发展的历史较短有关。从经济学角度看，房地产租赁是房地产投资人与使用人的分工，因而是比房地产买卖更高层次的房地产流通方式。从发达国家的经验看，房地产租赁的充分发展，使得房地产市场的结构更为丰富，房地产租赁市场与房地产买卖市场会因“租买选择”机制而相互制衡，买卖价格受到租金的制约，不会长时期单边上涨或下跌。住房租赁市场存在与发展的意义决不仅仅局限于解决低收入者的居住问题，而是对于形成住房市场的内在自我调节机制具有核心作用。

　　从目前情况看，要推动中国住房租赁市场发展，在金融、住房、土地、公积金等多项制度方面尚存在重大障碍。当务之急，是要充分借鉴发达国家的经验，加紧研究、制定住房租赁市场的基本制度，同时尽快建立对租赁市场实施监控的数据统计、信息归集体系，从制度上促进住房租赁市场发展、进化。

　　2.大力发展租赁型保障房。现阶段，中国的保障房主要包括经济适用房、双限房、棚改房、公租房、廉租房等，其中除公租房和廉租房外，其余均是可售型产权式保障房。由于公租房起步较晚，廉租房也相对较少，可以说，租赁型保障房发展也是严重滞后。事实上，发展租赁型保障房对健全保障房体系、促进保障房良性发展具有积极意义。

　　一方面，租赁型保障房可以从源头上杜绝腐败、寻租等长期存在于保障房领域的问题；另一方面，租赁型保障房对于推进货币化补贴、促进保障房制度建设具有重要意义。在租赁型保障房的房源方面，既可以政府支持和扶持社会资本参与租赁型保障房建设，从政府角度提供租赁型保障房房源（如上海市建设了大量的公租房，且项目运营均相对较好）；也可以在建设之外，多渠道筹资建设，如鼓励企事业单位投资建设集体宿舍类租赁住房。由于目前中低、低端住房租赁市场需求主要来自年轻单身或新婚家庭，且大多数为城市“新移民”，企业事业单位如能为本单位这类职工提供集体宿舍类租赁住房，可在一定程度上分解中低、低端住房租赁市场的需求，缓解供求矛盾。

　　3.调动社会公共基金投向住房出租业。目前中国的住房公积金、养老金、社保基金这类强制性缴存基金，大多存在着资金运用率不高、资金贬值等问题。但这类基金都属于长期资金，并具有规模不断增大、回报率要求不高的特征。以住房公积金为例，尽管近年有所改善，但不少城市住房公积金贷款运用率仍偏低，特别是中西部城市不足50%。而只要公积金制度继续采取广覆盖城镇就业群体、与工资挂钩强制缴存的方式，住房公积金必将成为中国最大的由公共机构托管的集合型私人基金。

　　住房出租需要占用大量的长期资金，将一部分住房公积金、养老金、社保基金等强制性缴存基金投资于租赁住房，不仅可解决当前发展住房出租业面临的缺乏长期资金来源问题，也在一定程度上有助于提高公积金、养老金、社保基金的资金运用效率，有助于这类基金的保值增值。具体做法可以是由住房公积金管理部门直接购买现房或先购置土地再聘请开发商进行开发，以投资者的身份长期持有住房，委托专业的房地产资产经营管理公司对这些住房进行租赁经营。

　　4.引入房地产信托投资基金（REITs），完善住房出租业的资本市场通道。住房出租需要大量长期资金作为置地购房、维护修复的基础，而租金偿付的长期性、稳定性、低风险也促使出租住房成为优良的投资品。但是现有的资本市场操作工具难以满足出租业对资金的要求，若完全依赖于银行贷款又会加剧银行的流动性风险。因此开放房地产信托投资基金有重要的意义。

　　REITs（房地产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。它一方面满足了资金需求者对资金的需求，一方面带给投资者低风险且稳定的回报，可谓扩展住房出租业资金供给渠道的良方。

　　由于目前房价已大大偏离租金所决定的住房价值，房地产出租经营的收益率较低，短期内发行住房REITs的可行性不足。因此，对此应作为中长期政策考虑，建议政府主管部门加紧组织有关中国住房REITs的研究，积极做好前期准备，待时机成熟时推出住房REITs的系统化政策。

　　苏艳

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