南海争锋：寻求多方合作的大国策

　　南中国海今年颇不平静，从马航MH370失踪，到中菲仁爱礁的争端，再到近来激烈化的中国越南渔船冲突——这一冲突已经吸引了世界范围的注意力。作为一个崛起的大国，中国如何应对南海争端，也成为世界关心的问题。就在5月30日到6月1日举行的第13届香格里拉对话会上，南海争端再次引发了激烈的争论。对于中国和东南亚国家而言，南海问题究竟有着哪些内容？“九段线”有着什么样的内涵？未来会走向何种局面？中国经济报告记者就此专访了中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任薛力博士。

　　“九段线”并不意味着中国将主宰南海

　　中国经济报告：这一次的香格里拉对话会上，中国人民解放军副总参谋长王冠中亲自对“九段线”问题作了一个较长的回应说明，这个说明有什么新意吗？

　　薛力：这一次王冠中副总长对九段线作出的回应没有新意，是把过去的主张综合陈述了一遍。中国官方并没有说过南海九段线是国境线，也不能简单理解为历史权利线。南海研究界这些年的探讨中，大部分学者认为九段线是岛屿归属线，也就是说在九段线内，岛屿主权是归中国的。我的理解，中国官方立场大致是：中国拥有九段线内岛屿的主权，拥有岛屿周边的领海、海床与底土，并对岛屿附近海域享有历史性权利。所谓的历史性权利，主要是捕鱼权。现在中国有一部分学者认为，油气资源开采权也属于历史性权利的一部分。当然这个有争议。但国际法是在发展的，也不能说这种说法没道理。

　　中国经济报告：此次是美国方面提出的问题，中国方面做出了专门回答。中国未来对“九段线”是否会有新的诠释和变化？

　　薛力：这一次是美方提出九段线的问题，之前也有其他国家对九段线的性质向中国发问。不管怎么来理解九段线，我们处理南海问题都不能过于执著于实力变化。国内很多人觉得，过去中国不够强大，南沙距离那么远，管不到。等中国权力大了以后，自然就会掌控整个南海。我觉得这一逻辑本身就值得商榷。国际上争议海域的解决，通过战争手段的很少见，通常是通过谈判或者国际法院判决来解决。很难想象中国强大后会通过武力把南海岛礁全部夺回来，那对于中国来说可能失大于得。从长远来看，南海争端还是要通过和平谈判来解决。这也是官方一再强调的立场。

　　中国经济报告：最近几个月以来，发生在南海上的冲突非常之多，而且通过香格里拉对话，也可以发现关于南海的争吵很激烈，这几天还不断发生渔船冲撞事件，这是否说明南海的冲突会越来越激烈？

　　薛力：我们不能因为看到南海有冲突，就认为南海冲突已经不可收拾。从长时段来看，南海的冲突不见得越来越激烈。中国和东南亚这些国家都不想把这个事情闹大。南海问题仅仅是中国与东南亚国家双边关系中的一部分、一小块，而且不是最主要的部分。南海问题可能受外来刺激因素影响导致间歇性紧张，但不见得会越来越紧张。就中国自身利益而言，南海问题不过是中国周边利益之一，绝非最大、最关键的利益。中国也不希望这个事情影响到与东盟的整体关系，而是希望和南海周边国家扩大共同利益，管控分歧。一时解决不了，就慢慢解决。

　　中国应该在南海主动行动以求突破

　　中国经济报告：今年以来我们也发现一个变化，中国在南海的东西两侧——和越南、菲律宾，都发生了一些冲突。具体是什么原因导致这么广范围的冲突？

　　薛力：至于说今年有这么多冲突，可以说有必然，也有偶然。国家领导人换届之后，新成立了国安委，由最高领导人亲自来组织筹建，那么在确定并进一步维护中国的国家安全上肯定会有新的变化，所以也自然会有一些新的动作。划定东海识别区，加强飞机巡逻，并且主动发出一些外交声音，这些都是很自然的举动。但是很多事情，并非中国主动挑起，像仁爱礁——之前菲律宾有搁浅旧船，多少年过去之后，这个船越来越破，菲律宾不但没有把船拖走，还试图运一些东西去维护这艘破船，想以此实现对仁爱礁的永久占有。这是中国不能同意的，当然要防止这种改变现状的事情发生，所以采取阻拦措施，这是很正常的。

　　当然在西沙群岛问题上，中国可以说是主动行动。这一点与2012年的黄岩岛争端，以及越南在《联合国海洋法公约》通过后采取反制行动有所不同。原因在于中国的克制政策一直没有见到预期的效果，即南海周边国家也不要在争议海域开发油气。周边国家在南海海域有1300多口油气井，绝大多数在九段线以外，九段线之内的油气井只有一小部分，大概不到10%。但是有一个趋势，就是九段线以内的开发油气井越来越多。但是中国在西沙和南沙并没有一口井。中国长期不主动开发，主要是希望不影响和东盟国家的关系。特别是在南沙海域，中国一直是非常克制的。同时中国虽然努力希望通过双边的谈判形式，与相关国家之间建立一种双边开发机制，但是一直没有得到对方的回答。个中原因很多：文莱是某种外来压力；越南是自己不愿意，他们觉得这是我的专属经济区，不跟你合作。这种情况下，中国不得不选择自己开发。当然，这是我个人的分析。

　　总的来说，以前是技术力量不够，加上克制，所以一直没有在西沙、南沙进行开发，但中国不可能永远不开发。有了技术力量，双边开发又迟迟没有进展，在这种情况下，中国只能走向单边开发，不排除以此撬动合作开发的可能。基于此，我认为，中国在南沙单边开发比在西沙开发对于撬动合作开发的效果更好，虽然一时的反对声会更大。如果南沙争端要取得共赢的结果，共同开发是不二选择。而要实现这个共赢结果，以单边开发来撬动多边开发是个现实选项。

　　中国经济报告：为什么开发南沙会比开发西沙更有意义？

　　薛力：在南沙进行油气开采，对于共同开发的促进效果会更好。在南沙进行开发的国家多，中国也开发，而且敞开合作的大门，具有更大的正当性与操作可行性。在西沙转圜的空间小，只能与越南合作。

　　当然，中国不会因为越南反对就不开发西沙油气。继续进行现有的勘探开发是必然选择，这一点房峰辉总长在美国访问时已经说得很清楚了。中国如果下决心开发西沙与南沙油气，东盟声索国（指声称拥有南海主权的国家）是很难阻止的。单单一个越南就想改变中国的国家意志，这是不可能的。

　　中国经济报告：那么目前看来南海冲突是否已经给中国和东盟的关系带来了短期的负面作用？

　　薛力：如果短期内看这个问题，会觉得中国跟东盟之间的关系变坏。但是如果从中国跟东盟国家之间的大局来看，南海仅仅是双边关系的一小块，双方并没有因此达到失控的状态。菲律宾，还有现在的越南，也只是想通过国际海洋法仲裁法庭等国际机构来解决一些争端议题，他们是想在可控的范围内谋求更大的利益。目前来看，南海周边没有任何一方说自己想要打仗。南海虽然有各种各样的冲突，但整个局面还是在可控范围之内。

　　双边谈判难成，多边合作可期

　　中国经济报告：如果是这样，那么未来在南海，各方会不会形成某种合作模式？

　　薛力：从这些年的外交经验来看，目前在南沙搞双边合作非常困难，或许可以试试多边合作。我这些年接触了许多国家的南海问题专家，从美国、澳洲、新加坡这些第三方国家角度来看，他们大部分认为，在南沙海域双边谈判不太具有操作性：既有中国与东盟之间的争端，也有东盟声索国之间的争端，多重争端重叠，双边谈判即使达成，也难以为第三方接受。

　　中国经济报告：双边合作如此之难，为什么多边合作反而有可能？

　　薛力：我觉得这个问题主要还是要看政治决断，只要下决心做出这个决定，过十年、二十年回来看，就会发现还是有效果的。而且早做比晚做好，长期拖着不是办法。特别是，中国现在提出了建设21世纪“海上丝绸之路”。从某种程度上可以说，东盟国家事关“海上丝绸之路”政策的成败。而南海争端已经成为中国和东南亚国家关系的短板。中国应该而且有可能借助建设“海上丝绸之路”的契机，推进南海争端的解决：第一，进行多边谈判，包括加快《南海行为准则》谈判进程；第二，寻求一些办法来撬动多方合作，比如在南沙搞开发。总之，可以通过软硬两手来推进南沙问题的解决。南沙是南海问题的重心。南沙问题解决好了，其他南海争端就比较好解决了。如果固守双边谈判，将会变得越来越被动，最后付出的代价也会更大。

　　中国经济报告：您觉得像东盟这样一个内部矛盾重重的联盟能够和中国展开多边合作吗？

　　薛力：不能说南海问题涉及整个东盟国家，南海问题只涉及东盟中的5个国家，涉及到岛礁归属问题的也就3个国家——菲律宾、马来西亚和越南。文莱和印度尼西亚没有占有任何南沙岛礁，主要是涉及海洋划界争端。所以，多边谈判只能是在声索国之间进行，非声索国不能参加，最多只能以某种间接的方式参与。

　　立足本区域解决南海问题

　　中国经济报告：那么相关国家有合作开发的意愿吗？

　　薛力：其实各国先前已经释放了一些信号，据我所知，菲律宾、马来西亚、越南都曾经提出与中方合作勘探。中国、越南、菲律宾还在2005年搞过一次为期三年的联合地震勘探。现在越南态度有了变化，不怎么提共同开发，菲律宾还是愿意共同开发，只是具体条件双方没有谈妥。文莱也愿意与中国共同开发。

　　解决南海争端，只能以建设性共赢的态度去推进。单赢的思路只能激化矛盾。目前南海出现了新争端，中国与越南作为永远的邻邦，不应该继续对抗下去，而应该谋划如何化“危”为“机”，抓住时机推进南海争端的解决，推进海上丝绸之路的建设，推动中国与东盟命运共同体的建设。这些都是中国和东盟更大的利益所在。中国的南海政策不能被部门利益所绑架，要从国家整体、长远利益着手制定政策、实施应对。

　　中国经济报告：我们知道，南海问题上世纪70年代才开始出现，有很多复杂的原因。首先是周边各国纷纷独立，同时中国和东南亚各国经济又快速发展，这些都是影响南海争端的长期原因。我们应该怎么来看这些原因？

　　薛力：南海争端变得多是多因素综合的结果。地缘政治变化、周边国家经济发展是部分原因，而1982年通过的《联合国海洋法公约》是直接诱因。各国根据“公约”纷纷划定200海里专属经济区。另外，《联合国海洋法公约》还规定，2009年5月13日之前，各国应向联合国大陆架界限委员会提出自己关于外大陆架的界限主张，委员会将依据各国所提交的调查数据做出判断。这也刺激了相关各国提出外大陆架界限，以强化自己的存在。还有些个人因素，比如说菲律宾——阿罗约执政时期与中国关系较好，但是阿基诺当选之后就发生了变化。

　　总之，地缘政治、经济发展、国际法的发展、领导人的更替等共同导致了南海争端的发展变化。单一视角无法看清南海问题的底蕴。

　　中国经济报告：当前另一个问题是，许多其他国家——比如日本、美国——都在参与南海问题，对南海冲突起到了推波助澜的作用。如何看待这些外来干扰？

　　薛力：日本积极掺合南海，主要是想要走向“正常化国家”。相对钓鱼岛的争议，日本对中国并不占优势，而且与中国的力量差距越来越大。所以其拉拢美国、援助东盟，试图建立“统一战线”抗衡中国。这不难理解。中国需要做的，是要让这些外来势力难以找到抓手。以美国为例，1992年菲律宾通过修改宪法把美军赶出了苏比克湾海军基地与克拉克空军基地，但是现在菲律宾主动要求美国回来。一些美国学者曾告诉我，如果东盟国家不邀请，美国想重返东南亚也做不到，就像马六甲海峡，沿岸国家拒绝其他国家插手反海盗巡逻，美国就一直难以遂愿。这未必是全部事实，我们也不会同意这种观点，但是东盟国家可能认这个理。

　　我想说的是，中国正在崛起，在这个过程中，需要带着亚洲发展，身边要有一批小兄弟，而不是一批小刺头。中国在处理南海问题的过程中应该时刻想到：东盟国家是中国争取的对象，而不是打压的对手。中国领导人提出建设21世纪“海上丝绸之路”的构想，就是这种思维的体现。这种构想的落实，将伴随着一个过程：把南海问题，从中国与东盟关系的“分散剂”，变成中国与东盟关系的“粘合剂”。

　　中国经济报告记者 李巍