国际视野中的遣返

　　诸如被遣返人员丧失生活能力、被遣返人员没有身份之类的案例数不胜数，他们回到祖国之后，将会面临很大的生活压力，他们的人生究竟是应该自谋生路、还是求助于慈善团体或者让政府负责，可能需要出台更加完善的法律加以规定

　　“一个完整的国家主权，其中一种表现形式就是对于国内事务完全的、排他的管理权限，若是入境者通过非法渠道进入他国境内，游离于国家管理之外，这就构成了对国家管理权的‘挑战’。”中国社会科学院国际法研究所副研究员郝鲁怡表示，发展到现在，各国越来越多的使用遣返制度作为调整其国家人口福利的一种手段，既可以驱赶不受欢迎的人，也可以经济萧条时驱逐外国劳动力，如今亦成为维护国家安全打击跨国有组织犯罪的手段之一。

　　依据国家主权原则，一国有权对其境内的所有人员进行管辖，对于有违法犯罪行为的外国人，国家有要求他们离境的权力，由此而产生了相应的遣返制度。有专家表示，遣返制度的诞生与发展，分成国际与国内两条线。

　　关于遣返制度的国际法方面，比较著名的是适用于大部分美洲国家的《关于外国人地位的公约》和以取消欧洲区域边境管制为目的的《申根协定》，这些都为非法移民的遣返提供了国际法依据；而在国内法方面，以美国和加拿大两个移民国家的规定比较完备。

　　美国作为移民国家，遣返制度诞生得比较早，1956年就出台了《移民和国籍法》，而在上个世纪八九十年代末，再次颁布了《移民改革与控制法》和《非法移民改革及移民责任法》，这两部法律对遣返制度做出了更为细致的规定。

　　除了美国，加拿大也是一个典型的移民国家，第一部移民法追溯到1869年建国后的第三年。而现行的《移民与难民保护法》对遣返制度的规定也具体明确，包括进入加拿大与在加拿大境内停留的条件、禁止入境情形、身份丧失与遣返。

　　而我国遣返制度也是随着国门放开而渐渐发展而来的。在上世纪90年代后期，我国出入境人流量呈现阶梯状增长，每年都有成百上千的人非法出境。这些人为了出国“淘金”都会想尽办法出国，以至于出现大量持伪假证件出境的现象。特别是在侨乡地区，这种现象尤为严重，甚至有的境外人员与境内蛇头勾结，将偷渡者通过各种非法途径、非正常手段将人送出国。

　　在这种背景下，为了适应形势需求，我国各地的边检总站相继成立。1997年之前，全国只有北京和深圳有边防站，到了1998年1月，在天津、上海、汕头等地则增设了7个边检总站。这时关于遣返的事项则大多被规定在《公民出入境管理法》和《外国人出境入境管理法》之中，目前这两部法律已经废止，取代它们的是2013年7月开始施行的《出入境管理法》。该法不仅确立了针对非法入境、非法居留和非法就业外国人的遣返制度，也成为我国出入境管理法律制度的重要组成部分。

　　被遣返的主要对象

　　“就全球范围来看，虽然各个国家对于遣返的规定各不相同，一般除了针对不满足入境许可外，还针对合法入境后，其身份不符合签证规定的条件、不满足继续居住要求的人员。其中‘三非’人员一般都是被遣返的主要对象。”有专家表示，所谓的“三非”是指，非法入境、非法居留和非法就业的行为，也被笼统地称为非法移民行为。

　　通常来看，各国在确定遣返对象的立法考量上，主要从国家安全、公共秩序、公众健康、经济负担等方面对入境者加以考虑。若是入境者在这几个方面有可能对国家和社会造成危害或威胁，大多会采取禁止入境的措施；对于已经入境者，若是存在非法入境、非法居留、非法就业和在境内犯罪等情况，也将被视为是实施遣返的对象。

　　从我国的相关规定来看，也基本符合这种立法思路。按照现行的《出境入境管理法》第六十二条，外国人有下列情形之一的可以遣送出境：第一，被处限期出境，未在出境限期内出境的；第二，拥有不准入境情形的；第三，非法居留、非法就业的；第四，其他违法行为需要遣送出境的。而在我国《刑法》中，也规定了“驱逐出境”的刑罚，说明在我国境内犯罪的外国人，是适用遣返的对象之一。

　　有专家表示，从美国遣返制度的发展来看，可以看出美国对于外来移民的态度越来越严格。有媒体报道，美国政府于2013年共遣返约36.9万非法移民。这些外国人遭到美国遣返的原因在于他们或违反美国入境、居留条件或在美国境内实施违法行为等。尽管行为表现不同，但究其遣返的根本原因在于他们的行为触犯了美国法律规定，损害了国家公共利益。

　　在美国现行的遣返措施中，适用遣返的对象已经从十几种逐渐扩大到了几十种。比如在“不可入境”的规定方面，美国《非法移民改革及移民责任法》把“经济状况较差，入境会给美国公众造成负担”；“未接种疫苗，有可能对美国公众健康产生威胁”；“医疗工作人员未获得美国要求的考试证明”和“有家庭暴力或家庭暴力倾向”等情况都囊括进了“不可入境者”的范围之中。

　　此外，就全球范围来看，许多国家都将“破坏国家安全者”视为重要的遣返对象。在美国，2001年9·11恐怖袭击事件发生后，非法移民成为了美国当局心中威胁国家安全的重大隐患，美国对国家安全的重视程序又提升一个高度。在2002年，美国成立了国土安全部，而这个部门，与司法部一道，成为了遣返工作的最高管理机构。而在加拿大的《移民与难民保护条例》中，直接规定将参与间谍或颠覆政府活动、从事恐怖活动的列为“禁止入境者”。

　　遣返制度运行需要大量经费支持

　　“遣返制度的运行需要大量的经费支持，因为对于大部分国家而言，强制遣返是主要的遣返方式。”郝鲁怡表示，理论上而言，遣返的方式分为遣送出境和自愿离境两种，前者是由非法移民所在国政府承担费用的遣送方式，又叫强制性遣返。但强制性遣返可能是一个昂贵的选择，花费不菲，给遣送国造成沉重的财政负担。

　　以美国为例，相关统计显示，在2005年至2010年间，美国用于维持边境管制和国内执法效果以及遣返非法移民的费用就高达2850亿美元。其中更有大约2000亿美元是用于搜寻、逮捕、拘留以及运送非法移民。而且即便是美国在此项上投入巨大，现在美国境内仍有大量的非法移民和非法移民的后裔。

　　就我国来看，在《出境入境管理法》中针对非法移民嫌疑人所采取的当场盘问、继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境等措施，都是由公安机关或者出入境边防检查机关实施，这些措施属于强制遣返的范畴。此外，我国目前尚没有关于非法移民人员自愿离境的相关措施。当然，除了由政府承担的遣返费用，也有部分是由航空公司和被遣返人员自己承担。

　　“其实面对财政压力，许多国家也在尝试着实行自愿离境的方式，比如在欧盟指令中就有规定，会给予被遣返者一个7到30天的自愿遣返期，在期限到期后，被遣返者才会被强制遣返。”郝鲁怡说，但是自愿离境规定的效果并不显著，因为要求非法移民自愿离境难度较大，一方面非法移民的主观意愿难以转变，“自愿”离境与其当初“非法”入境的意愿相背离；另一方面多数非法移民的客观经济状况无法承受回国的费用。

　　目前来看，有些国家与国际组织合作，共同推行政府协助下的非法移民自愿遣返计划。比如，国际移民组织就在推动一个“协助自愿回国和重新融入社会计划”。但是这些相较于庞大的非法移民群体，仍然是“杯水车薪”。

　　国外是黑户，回国还是黑户

　　各国日益完善的遣返制度保证了各国的国土安全，但对于那些被遣返人员来说，个体化的影响则远不止于此。

　　我国某地边检曾接收过一位从西欧某国被遣返回国的39岁男子，该男子名叫胡峰（化名），在他下飞机时，还有3名外籍警察和1名外籍医生随行看护。从外籍警察提供给遣返所的资料来看，胡峰在西欧某国已经非法留居13年，有精神病史。

　　工作人员接到胡峰后，立即对胡峰的户籍进行核对，但发现他的户籍已经被当地注销，而胡峰随身携带的，只有一张西欧某国的中国大使馆开出的回国证明。此时，好不容易联系上的胡峰家人却表示，家里条件困难，没钱也没人来北京接他。并且，由于除了回国证明外没有任何身份证明，既不能买火车票也不能买飞机票，工作人员将其送回家都做不到。

　　“这是因为胡峰拿着的使领馆签发的回国证明，在国内是不被运输机构认可的。”对此，有专家认为，应当明确国外使领馆发放的回国证明的法律地位，认可它是充当国内身份证明，或者至少能够成为购买火车票、飞机票的依据，这样可以大大提高遣返执法的效率。

　　除了胡峰这种情况，一些“移民二代”的被遣返，其在国内的生存也存在很大问题。因为按照一些国家的规定，拿到永久居留权也并不意味着入籍，所以有的人通过投资和技术移民的方式举家前往美国或加拿大后，取得了绿卡或者枫叶卡，但拿到卡并不代表入籍，他们还需要一段时间的等待才能加入外国国籍。而中国不承认双重国籍且户籍制度严格，他们的中国国籍就会因为移民而注销，这些人实际上就处于一种国籍空白的状态。

　　“有些处于‘国籍空白期’的‘移民二代’，在当地触犯了刑法，按照当地的相关规定，他们将会被视为中国人遣返回中国，而由于中国国籍的注销，这些‘移民二代’在我们国家同样是‘黑户’。”有专家表示，通常情况下只能通过联系其他亲属，如果实在联系不上的，只能求助于救助站了。诸如被遣返人员丧失生活能力、被遣返人员没有身份之类的案例数不胜数，他们回到祖国之后，将会面临很大的生活压力，他们的人生究竟是应该自谋生路、还是求助于慈善团体或者让政府负责，可能需要出台更加完善的法律加以规定。

　　文｜方圆记者 刘亚

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