生态补偿博弈困局
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:生态补偿
- 发布时间:2010-07-16 09:37
呼吁多年的生态补偿政策，在国家发改委牵头下，于4月26日正式启动《生态补偿条例》立法计划。此消息一出，引起全国上下强烈关注。而几日之后，又有媒体爆出，因牵涉面广、矛盾复杂，此次生态补偿的立法调研，将被推迟。
近日，本刊记者就此事致电国家环保部，环保部环境与经济政策研究中心副主任原庆丹透露，从6月底开始，环保部已经针对《生态补偿条例》在地方展开一系列密集调研。条例起草专家咨询委员会委员王金南则解释说，此前调研并非被拖延，而是因没有对生态补偿形成大体一致的看法，怕贸然下去调研，无法深入，也不合适。
条例起草专家咨询委员会副主任、中国工程院院士李文华向《瞭望东方周刊》介绍，眼下，国家发改委已牵头成立了一个调研组，由各个部委的官员和专家组成。其中包括综合性的小组，以及按照林业、矿业等领域分类的多个小组。
“这次是发改委亲自抓生态补偿，很重视。”李文华说。而这份重视的背后，也凸显着一份紧迫。“‘十一五’规划明确要启动生态补偿。结果国务院定的事情，下面热闹半天，上面没动静，今年是‘十一五’最后一年，再不启动，就成了一纸空谈。”王金南说。
如此看来，此番备受重视的《生态补偿条例》已是“箭在弦上，不得不发”。但是，生态补偿能否在复杂的利益纠葛中，实现真正的突破，则需要诸多方面的权衡和考量。
生态补偿的地方“土政策”
尽管国家层面的生态补偿政策，多年来一直处于胶着状态，但是地方上的生态补偿实践从未停歇。自上世纪90年代开始，各省区市在矿产、流域等领域就有各种类型的自主探索。
值得关注的是，一些西部资源大省，还摸索出了独特的经验。今年5月，本刊记者在探访内蒙古鄂尔多斯时，就遇到了这种自发探索的案例。
伊旗是鄂尔多斯市的煤炭主产区。2006年底，这个年产煤量在1.2亿吨的旗县，为了恢复因采矿而造成的生态破坏，针对12座国有大中型煤矿收取了一种特殊的费用：生态补偿资金。具体做法是，每产一吨煤炭，地方收取1.8元，最后将收取的全部资金用于煤矿所在地采空区的治理，包括水位下降、植被恢复的补偿。
政策实施至今，伊旗的生态治理已取得明显效果。然而，该政策的推进者、伊旗矿区生态环境恢复补偿领导小组办公室负责人高凌云却感觉惴惴不安，认为政策可能随时夭折。
伊旗旗委的一位官员透露，煤矿企业对收取生态补偿资金仍有很大的抵触情绪，认为这只是一项“土政策”，缺乏明显的依据。同时，该政策的益处虽被肯定，但并未得到推广。他希望在国家生态补偿框架下，这一政策可以得到强力执行，至少自治区一级应该出台规范性的文件。
“伊旗的这种探索，可以说是合理不合法。上面不出指导政策，下面摸索再久，最后还是不知道怎么办。”王金南指出，随着实践的深入，地方经验渴望“升级”的呼声越来越强烈。
在这一点上，同为资源大省的山西是幸运的。2007年，山西的大同、阳泉开始征收矿山环境治理恢复保证金，其做法与内蒙古伊旗有着类似作用。不同的是，山西两市的做法很快在全省境内得到推广。快速推广的背景是，2005年起，国家环保总局等部门配合国家发改委研究制定了山西省煤炭资源开发生态环境恢复补偿机制试点政策，经国务院批准后，2007年山西省正式启动试点。“国家允许，发改委牵头，财政部也支持搞这个事情。山西的动作自然就大了，这让没有被惠及到的陕西、内蒙古很是羡慕。”王金南说。
然而，这个升级版的地方政策，也有着自己的麻烦。山西环保厅自然生态处的一位工作人员告诉本刊记者，该政策推行以来，并没有实现全省覆盖，推进的速度还是比较慢。眼下，更是进入到一个敏感时期。
所谓敏感时期，就是国家对该政策给出的三年有效期。已经到了。如果整个政策不能及时接续，山西就面临着政策被迫停止的风险。
“地方经验升级后，虽然能够更有力地执行，但是升级后的地方政策怎么持续，成为一个更加困扰的问题。”王金南说。
这些地方“土政策”为中央制定《生态补偿条例》提供了养分。不过，李文华也特别指出，条例的制定，要避免地方实践中出现的一些混淆。比如在煤矿开采过程中，对生态系统造成的破坏进行恢复，所用的资金，算是地地道道的生态补偿。而对于开采引发的搬迁问题，只能由生态补偿来支付一部分。
“移民和扶贫的问题，应该通过另外一个财政办法，从资源税里来解决。现在却都归到生态补偿里了。”李文华说。
不要强化“东部补偿西部”
由于此次条例起草工作由国家发改委西部司牵头，有关“东部补偿匿部”的讨论再次成为焦点，不少评论甚至指出，西部地区将会是生态补偿政策的最大受益方。
然而，接受本刊采访的业内专家普遍认为，“东部补偿西部”的说法，更大程度上是媒体的臆造。“概念上是这么说，但在中国现有框架下，要想依靠各省‘诸侯’去解决跨省补偿问题，只会弄乱。不要强化东部补偿西部。”王金南说。
李文华也表示，在目前的生态补偿实践中，地区间的补偿是较弱的一项，其中最难解决的，就是东西部之间跨省的流域补偿。
在这个问题上，地处于东江流域上下游的江西和广东，算是一对冤家。据估算，每年从江西流到广东境内的水量占广东水量的10％左右。李文华介绍，这些水有不少输送到了香港，过去叫“做治水”，后来经过协商，香港决定为送来的清水交一些钱。
香港的这笔清水补偿费给得很爽快，一年在10个亿左右，且每年都会给，但这一举动却引发了广东和江西的一番博弈。起因是，香港把钱交给了广东河源市。
“在香港看来，水是流经广东河源，最后到达香港，广东就是饮用水的源头。江西方面就觉得委屈了，是我给的清水，我不叫‘河源’，但却是真正的‘河源’。而且广东比我富。穷的地方不给，却给有钱的地方。”李文华说。
于是，广东和江西为这笔清水费开始较真。较真的过程中，李文华曾见证江西的政府代表，专门为此事奔赴香港。
也许是江西的努力起到了作用，江西与相关利益方签署了流域生态利益共享的协议，按照协议，从2005年至2025年，广东省每年安排1.5亿元资金，补偿东江源地区为保护水源所做的牺牲。
但是落实情况似乎并不乐观。2009年江西省发改委的一份材料显示“此项协议尚未有效落实，需要国家加大协调力度，促成此事”。
综观全国，到目前为止。凡是跨省的流域补偿，没有一个成功的案例。反观而言，省内的流域生态补偿，做得却是红红火火。2003年，福建率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、敖江等三个流域都实施了生态补偿。2006年，浙江等省开始陆续跟进。
在李文华看来，一省境内，能够顺利进行跨市的生态补偿，主要依靠省政府的强力主导，自上而下的推动。“省长一着急，省内一下就协调好了。但一牵扯到两省之间，官司就不好打，主要是没有上面的依据，上下游责任说不清。”
“在跨省的生态补偿关系上，已经出现这样的局面：两个兄弟之间铁定解决不了，这时候，中央必须出面做娘舅，来协调一下。”王金南说。
中央的生态补偿可能变形为简单的“补财力缺口”
就在东西部地区为跨省补偿争议不休时，一些东部发达地区表达出这样的观点：我也明白要补偿，但我每年给中央上那么多税收，里面应该包含了生态补偿金，最好由中央解决，由中央来反哺西部地区。
如此。东西部的争议，演化为中央与地方的利益关系协调。而这也成了本次条例制定中的另一大焦点。“起草会议上，我们就讨论过，这个条例是解决一般性的生态补偿关系，还是解决中央和地方的关系。按说国务院出的是一般性的，但是地方更关心的是能否从中央的大盘子里解决。”王金南说。
在跨省的流域补偿问题上，有的东部发达省区还提出了这样的建议：下游出十亿，上游出二亿，中央出八亿，钱都搁在一起，由中央统筹来补偿上游地区。也就是说，从国家层面成立一个专项的生态补偿基金。
这种做法在政策制定中，被认为具有可行性。流域比较长的，诸如长江等大江大河，流经省份很多，如果让下游直接向上游补偿，涉及的利益主体较多，关系太过复杂，如果建立了国家专项基金，可以统一来化解这些复杂的关系。
更重要的是，建立国家生态补偿基金，可以实现一种成效机制。实际上，中央已经在做这方面的尝试。财政部财科所综合政策研究室研究员孔志峰向本刊记者指出，从2008年开始，针对三江源、南水北调中线区以及公益林，国家已持续投入了一部分资金，虽然财政概念上不叫生态补偿款，但体现的是生态补偿意义，跟生态补偿有关的要素都在里面。
“2008年总的资金量达到60多亿，相当于有一个基数，每年都有这个钱，现在已经形成一个稳定的政策。支持力度只会增加。”孔志峰说。
中央的这次尝试受到各方肯定，但是其补偿的方式，依然存在着不少争议。“国家的这种生态补偿，是由中央直接进行一般性转移支付。这通常是看一个地方人均的财政收入，与全国平均水平相比差距多少，把这块补齐了就行。”王金南说。
自2008年开始，针对南水北调中线水源区的河南、湖北、陕西三省，中央投下去十几亿，40多个县根据财力水平，把钱分下去。这个钱通常是年底或次年年初到达地方，王金南在调研中发现，不少地方基层根本不知道这是什么钱。对于西部一个县来说，一下来了几千万，也是不少的数目，有的直接拿去公款消费了。
这就引发一种担忧一中央的生态补偿可能变形为简单的“补财力缺口”。最大的受益者成了地方政府，补偿并没有真正落实到受损害的环境和老百姓身上。
为此，有不少业内专家提议，应当在技术操作层面做出改变，以地方基层提供的生态服务价值为标准，来划拨中央的生态补偿基金。比如江西在上游通过植树造林保护了一种生态系统，这种环境效益最终在下游的其他地方体现出来。这就要通过经济杠杆来进行平衡，针对江西生态系统产生的服务功能，按照生态效益评价指标体系，对江西进行补偿。
生态效益服务指标逐步纳入补偿标准，已是国际趋势。不过，李文华提醒，在操作上仍有困境。在国内，地方市场上根本没有这笔账，也没有一个标准，如果像国际做法那样，把所有的生态效益指标算进来，出来以后，往往是一个天文数字。
三江源生态效益价值的评估就是一例。在《中国三江源生态价值及其生态补偿研究》中，根据估算，三江源的生态服务价值已经占到全球生态服务价值的5.12％。另据估算，全球生态系统服务经济价值为160000亿～540000亿美元。
“这样，只能引起人们对生态补偿的重视，但却导致无人埋单。现在做的事，不是一步跨越。而是把经济核算中已经有的生态效益指标先算上。”李文华说。
“一个条例或许不能解决所有问题。但甭管粗细，就给一个方向性的指导，先解决几个问题，也行。”王金南说。
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