为何拯救，如何拯救？
- 来源:投资者报
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- 发布时间:2008-11-14 15:35
2008年7月，美国国会批准财政部、美联储和联邦住房金融局针对政府支持企业(GSE)——房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）——展开救助措施。从那个时候起，我们开始密切监控金融市场和商业状况，并对房利美和房地美的财务状况进行了细致分析，包括当未来市场条件发生一系列改变时两家公司的应对能力。基于此，我们认为现在有必要采取行动了。
自GSE（在此，以及下文中均特指：房利美和房地美）陷入困境以来，我一直在清晰地阐述了3个关键目标：维持金融市场的稳定性，采取措施加强抵押融资的供给，以及保护纳税人利益（减少近期纳税人的负担和解决由政府支持企业内部冲突引发的系统性风险）。
基于过去4周我们对这些机构诸如资金需求等信息的了解，考虑到当前金融市场状况，我认为，如果美国财政部不改变这些企业现行的结构模式，仅对它们进行股权投资并不能最大限度地保护纳税人的利益。
我们今日要公布的4个步骤的救援措施是美国联邦住房金融局、美国财政部和美联储周密细致通力协作的结果。我们筛选了所有可运用的操作，认定下述全面广泛而又互为支持的拯救措施能够最好地满足我们的3个目标：稳定市场、加强抵押融资的供给以及保护纳税人。
在接管的实施过程中，我们与GSE进行了密切的沟通，也咨询了国会两党议员的意见。
在我与洛克哈特(Jim Lockhart)（美国联邦住房金融局局长）讨论他今日要采取的行动前，我想先做几点声明：房利美和房地美两家机构具有独特性，它们的业务集中于抵押市场，因此，相比于其他机构，它们在房屋市场的调整中遭受了更多的损失，它们的法定资本金相比于其他机构仍较为薄弱（监管机构对法定资本金的要求过低，加上资产规模增长太快，导致目前资产质量迅速下降时缺乏足够的拨备，资本/资产比例过低）。事实上，我们目前所采取的措施并不代表我们对住房市场调整趋势或其他美国金融机构整体疲软的状态改变看法。
我认为美国联邦住房金融局局长洛克哈特的决定是必要和适当的，并建议他采纳，因为这是我唯一可以接受的、将纳税人的资金援救GSE的模式。
救援的目的和意义
感谢来自GSE董事会和管理层的建设性合作，我将今日的救援行动归因于GSE模式的内部冲突、有缺陷的商业模式，以及持续的房屋市场调整，GSE的董事会和管理层对此不负任何责任，新上任的CEO将接手企业的管理工作，我们希望大部分的关键职员仍继续为这两家公司服务。我尤其感谢已经离职的CEO——丹尼尔?马德和理查德?赛伦同意留下来一段时间协助工作的交接转移。
长期以来，我一直认为，房屋市场的调整给美国经济带来的风险最大，拖累了经济增长，它是金融市场和金融机构混乱的核心，并且对二者构成重压。直到房屋市场调整结束，美国经济和美国市场才会步入复苏。因此，GSE企业目前的首要任务是先发制人，采取措施提高抵押融资的供给。
为了提高二级抵押市场的稳定性、降低融资成本，GSE将在2009年底前适当提高其抵押贷款支持证券(MBS)投资组合的比重。而后，为了降低系统风险，他们将在2010年后主要通过自然缩减的方式，以每年10%的速度逐步降低其投资组合，最终稳定在一个较低风险较小规模的水平。
3个额外的救援措施
美国联邦住房金融局除了决定将房利美和房地美两家企业接管外，美国财政部还采取了3个额外的救援措施。
首先，财政部和联邦住房金融局将设立优先股购买协议。契约双方当事人为财政部和房地美、房利美。依据这一协议，美国财政部将确保每一家公司维持一个正的净值（资产大于负债）。通过为GSE债券持有人提供额外的保证和透明度、为GSE抵押贷款支持证券持有人提供额外的信心确保按揭融资的供给，双管齐下，优先股购买协议最终将带来市场的稳定，避免“两房”出现破产管理，确保二者有能力偿还债务。这一措施较一次性的资金注入更为有效。依据这一协议，财政部将获得高级优先股和权证来保护纳税人的利益。此外，当公司破产清算时，高级优先股将于先于普通股和优先股获得剩余财产的分配。
虽然美国国会立法将“两房”设定为上市的私营盈利公司，但市场一直认为它们受到联邦政府的隐性支持，对其债务和抵押贷款支持证券均有支持与担保，属于无风险投资品，这使得签订优先股购买协议变得很有必要。我们国家在长时间内一直对市场听之任之，结果造成各国央行，以及全球其他国家的投资者纷纷持有“两房”的债券和抵押贷款支持证券。由于美国政府造成了这些模棱两可的看法，我们有责任转移和警示持有“两房”债务和抵押贷款支持证券存在的系统性风险。
当股东既承担风险又享受投资回报时，市场规律行之有效。美国联邦住房金融局的接管并没有削减普通股，但确实将普通股股东安放在公司破产清算时，剩余财产分配的最后获得者位置。类似的，接管也没有削减优先股，但将优先股股东放置在第二位，仅次于普通股股东来承担企业的损失。联邦金融监理机关正在评估银行和储蓄机构对房利美和房地美的风险敞口，他们表示，只有有限的一小部分机构持有了相当于其资本金很大比例的“两房”资产。
假如储蓄机构认为持有“两房”普通股和优先股的损失可能使自身法定资本额降到“资本充足”的水平之下，该机关鼓励它们联系初级联邦监管机构。联邦金融监理机关已经做好准备将与受影响的机构一起实现资本金重建计划，并使后者的资本金符合监管要求。
如今的举措在于稳定GSE，加速房屋市场的稳固，最终令金融机构受益。
其次，美国财政部将创立短期融资工具——“保证贷款信用”，以保证房利美、房地美以及联邦房屋贷款银行在公开市场上借不到足够的钱时，可以得到资金支持。“两房”的主要业务就是买进抵押贷款并把它们以抵押支持证券的形式重新卖出。考虑到包括优先股购买协议等组合拳的使用，我们预计GSE在资本市场上将会更为稳健地操作他们的常规业务。“保证贷款信用”工具在于提供最终的流动性支持，从本质而言，它们是国会7月份批准的暂时流动性支持措施的一个有力补充，在2009年12月之前都将一直有效。
最后，为了进一步支持数百万美国人能够获得抵押融资，财政部开始实行一个暂时性计划——购买GSE的抵押贷款支持证券。在持续的房屋市场调整中，GSE的投资组合受到了冲击，一方面来自其自身的资本金束缚，另一方面来自于对系统性风险的应对，我们可以看到，抵押利率与美国国债收益率之间的利差在不断扩大，令房屋购买者获得抵押贷款的难度加大。
GSE在未来15个月内将通过谨慎的抵押购买来小幅提高其投资组合的规模，而政府的上述暂时性计划将加强对购房者抵押融资的供给。考虑到财政部将持有抵押贷款支持证券到期，而抵押利率与美国国债收益率之间存在利差，这均表明，没有理由认为纳税人将在这个项目中遭受损失，事实上，它将盈利。与“保证贷款信用”相似，这一项目在2009年12月之前都将一直有效。
这4个部分组成的援救计划是保护市场和纳税人免遭系统性风险的最佳措施。
由于房利美和房地美已经被接管，它们将不再积极谋求扩大股东回报，追求股东利润最大化的战略在历史上鼓励了“两房”对风险的吸纳。优先股购买计划有助于削减现金开支（这里是指停止发放普通股和优先股股利），扩大政府持股收益，从而保障广大纳税人权益。纳税人最终承担的成本取决于GSE未来的业务状况。
最终，我们所采取的支持GSE债务和支持抵押市场的四大措施将稳固房屋市场，改善美国经济和GSE的商业前景，最大限度地保护纳税人的利益。
救援行动至于美国家庭
下面，我将要阐述今日的救援行动对美国人和美国家庭的重要意义。
房利美和房地美的规模如此庞大，并且和金融体系关系密切、错综复杂，以至于任何一家的倒闭都将引起美国本土乃至全球金融市场的骚乱，直接对家庭财富造成负面冲击：从家庭预算、房产价值、大学教育储蓄金到养老金无一幸免，并影响美国人获得房屋贷款、汽车贷款、其他消费者信贷和商业融资的能力。
“两房”中任何一家的倒闭还将危及经济增长和就业。这就是为什么我们今天要采取果断行动的原因。
我们预计这四大救援措施将为市场提供更好的稳定性和确定性，为持有GSE债务和MBS证券的投资者提供长期的透明度。
在2009年年末，现任财政部将到期换届，GSE的投资组合将逐步缩减，并将开始对政府支付费用，作为后者在优先股购买计划中对其持续支持的补偿。这些因素都将成为两家机构改革的动力和压力。
决策者应当认识到：当目前采取的措施暂时稳定住GSE局势后，我们将获得一段宝贵的喘息之机，必须抓紧时间对GSE未来的职责与架构进行规划。
由于GSE是国会特许机构，仅有国会能够认识到两家机构在谋求股东利益和服务公众两个目标间引发的内部冲突。新一届国会和管理层将不得不考虑政府所扮演的角色，尤其是两家机构将在房屋市场上发挥何种作用。
今天，大部分人的观点是，这些机构引发了系统性风险，它们不能再以当前的结构模式继续存在。
政府对“两房”或者干脆不支持，或者摒弃过去模棱两可的态度，清楚地向市场表明支持“两房”的立场，并通过结构性改革解决其公关利益和私人利益间的冲突。对于政府是否应该援救房屋市场，人们的观点分歧严重，但无论政府选择倒向那边，他们都应该通过结构改革增强市场交易的稳定性、控制系统风险、从长期角度解决内部冲突。
在即将来临的数周，我将着眼于长期改革的角度描述我的观点，我期待着一场及时而又必要的大辩论。
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