智慧城市：从“管理”到“治理”

　　1、什么是“治理”？

　　1995年，联合国全球治理委员会在其发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告对“治理”的概念做出界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。治理共有四个主要特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

　　2、互联网助力从“管理”到“治理”

　　智慧城市的内涵就是将先进的技术和理念深度融入城市的规划、服务和管理的整个过程，参与者包括政府、市民、企业、第三方组织等。城市治理与城市管理的不同之处在于，“管理”强调政府作为城市管理者，实现自上而下的管理。“治理”追求的则是政府、企业、市民和第三方机构等共同进行城市治理，将“自上而下”与“自下而上”相结合，实现上下互动，形成“政府、社会、市场”多元共治的城市治理模式。在当下的互联网时代，大数据的开放共享原则为这一新型城市治理模式的落地提供了基础性支撑。只有各方都了解相关信息，才能有效地进行沟通协作。而互联网技术则为提高城市治理效率提供了一个很好的平台，大大方便城市各方的协调和互动。

　　在神州数码智慧城市研究院咨询总监杨显峰看来，通过广泛采集数据，综合处理数据，实现公共服务的技术创新、管理创新和模式创新，这是大数据时代的必然选择。政府在收集利用数据方面具有天然优势，利用大数据提升决策水平，是实现政府由“经验管理”到“科学治理”转变的重要手段，是政府治理现代化的必经之路。

　　腾讯集团副总裁江阳认为，通过互联网平台可以进一步助力政府的治理创新，以及减政放权等重要的改革方向。政府可以通过互联网的技术、平台、工具，甚至是互联网思维，来进一步进行运营模式、组织生产模式的改进，提升政府的服务效率。

　　3、智慧城市的治理目标：宜居、宜业、可持续发展

　　美国智慧城市理事会（Smart Cities Council，以下简称SCC）是2012年成立于西雅图的一个私人行业联盟，是美国智慧城市研究的领先者。SCC认为，一个智慧的城市是要利用信息通讯技术增强其宜居性（livability）、宜业性（workability）以及可持续性（sustainability）。SCC的这一观点也就道出了智慧城市的治理目标，那就是“宜居”、“宜业”与“可持续发展”。“宜居”就是要让市民生活得更舒适，“宜业”则是要拉动城市产业发展，“可持续”则是要让城市的发展不仅要惠及当下，还要惠及未来。所以城市治理不仅要服务市民的生活，还要服务企业的发展，不仅要服务当下，还要服务未来。如何充分发挥大数据的作用，在有限的资源、资金条件下优化城市治理，进而向市民、企业提供更好的服务，是智慧城市所面临的实际问题。

　　让城市“宜居”就是提高城市居民的生活质量，让广大市民获得一个舒适、干净、便捷、健康、安全的生活环境和条件。具体而言就是要让市民能够便捷地享受到医疗、教育、交通等公共资源。2015年，我国很多城市都受到了雾霾的侵扰，让城市管理者和广大市民都充分意识到了做好环保的紧迫性。

　　让城市“宜业”则要拉动城市的产业发展，创造更多、更好的就业岗位，促进经济繁荣。城市的产生是人口集聚的结果，而人口往往也是因产业而集聚。产业发展是推动城市发展的重要动力，否则城市的发展将丧失活力和动力。促进产业转型升级、转变经济增长方式是当下我国经济发展的核心问题。我国城市的产业发展的未来方向，是从高投入、高污染、高消耗、低产出、低质量、低效益的产业模式，逐步转向低投入、低污染、低消耗、高产出、高质量、高效益的产业模式。鼓励一座城市发展好高效、绿色、可持续的产业，有助于提升对清洁廉价能源的利用效率，减少污物排放，这样不仅能提升一座城市的宜业性，也能提升其宜居性。为拉动一座城市的产业升级，需要通过有效的城市治理，创建一个运行效率高、服务效果好、创新动力足的产业经济运行环境。

　　4、大数据：智慧城市的“血液”

　　发展智慧城市的一大要义就是通过深度、全面的信息化来满足城市管理方式转变的需求。智慧城市通过物联网、云计算、移动互联网等新一代信息通信技术在城市经济、社会、民生等各领域的充分运用，能够有效提高对各领域信息数据的感知、采集、建模、分析和处理能力，为城市的大数据治理提供了数据基础。智慧城市所积累的数据资源，可被用来提升一座城市的规划发展能力、公共设施水平、公共服务水平、居民生活水平和产业发展能力。《促进大数据发展行动纲要》指出，“坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择”，“结合信息惠民工程实施和智慧城市建设，推动中央部门与地方政府条块结合、联合试点，实现公共服务的多方数据共享、制度对接和协同配合”。

　　智慧城市与之前的“数字城市”、“信息化城市”、“智能城市”的不同之处在于，智慧城市是信息通信技术对城市各方资源配置方式产生基本影响下的产物。智慧城市中的信息通信技术的应用是深刻而全面的，伴随信息技术的理念和精神也逐步渗透到城市治理、公共服务等领域，并产生根本影响，为城市治理制度、规则等方面的创新奠定了基础。智慧城市可以让城市各方很方便地共享诸种决策信息，并获得平等参与城市资源配置的可能性。大数据的充分运用有助于推动城市各项事务更好地实现公开、公平、公正。基于大数据的智慧城市运营管理平台的主要功能，一是辅助城市管理者作决策，二是预测未来事件发生的几率，三是提高协调各方资源的效率。徐州市副市长冯兴振表示，在发展智慧城市的历史机遇下，随着信息技术的持续发展、平台服务的深入加载、数据价值的不断显现，徐州城市将形成更为精细、高效的治理模式。

　　SCC认为智慧城市的核心是对数据的使用。智慧城市是“系统的系统”（A system of systems），能源、水、交通、环境等系统元素之间彼此影响，产生了大量可供挖掘价值的宝贵数据。SCC将智慧城市的核心功能概括为3C，分别是收集数据（Collect data）、传输数据（Communicate data）和处理数据（Crunch data）。

　　收集数据：智慧城市运用分布在城市各个角度的传感器和终端设备收集各方面的指标数据，实时监测原始的动态信息，并储存于现有的数据库系统。比如，针对智慧交通的高精度传感器，可以及时监测城市各处路况和拥堵信息。在获得相关使用者允许的情况下，市民随身携带的智能手机也可以成为传感器，了解城市不同地段的人流量、拥挤度等。现在一些景区已经开始尝试通过游客的手机信号来评估景区的人流拥挤状况，为控制流量与游客导流提供决策信息参考。通过收集数据，政府、市民和企业等城市主体将更加了解其所在的城市。在假期出行游玩前，游客不再需要根据经验来猜测某街某地是否拥堵，可以通过手机等终端实时获得相关的数据信息。

　　传输数据：各种传感器在收集数据之后，还需要通过有线或无线的渠道，将各类数据传送到城市的控制中心。智慧城市数据传输的最终目标是让连接无处不在，实现万物互联。

　　处理数据：完成数据收集和传输之后，还要进行有效的数据分析，以更好地认清现状、预测未来。认清现状有助于根据实时需求实现相关资源的最优化配置，比如电网的供需平衡、调整交通信号减少拥堵等。预测未来则是为了提前了解各种情况发生的概率，提前做好准备。比如提前预测即将到来的暴雨是否会引发洪水或内涝。数据分析是将数据“升华”为智慧的关键一步，可以为改善城市治理提供有效决策。

　　中央党校“中国智慧城市课题研究小组”成员阎荣舟认为，城市管理者实现自我革命还不能使得城市智慧自成，还需要整合城市信息管理体系，形成一张网、一张图、一张嘴。所谓“一张网”，就是城市的信息收集网络要形成一个技术标准，可以嵌入，可以延展，消除信息孤岛，消除信息鸿沟。所谓“一张图”，就是城市规划可以分开规划，但必须综合执行，使得经济社会发展规划、生态规划、文化发展规划、土地规划等多个部门规划能够内在逻辑统一、技术指标统一，可以叠加，互为补充。所谓“一张嘴”，就是城市治理的主体，要达成统一规则体系的共识，万口说一言，消除以部门利益和部门标准为内核的碎片化话语体系。