2016宏观政策取向

　　——访国家信息中心经济预测部主任、首席经济师祝宝良

　　宏观审慎管理要从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定

　　2016年，中国宏观经济政策要在稳定经济的同时，着力通过供给侧结构性改革，调整经济结构，防控金融风险，提高经济质量和效益。宏观审慎管理则要从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。

　　近日，国家信息中心经济预测部主任、首席经济师祝宝良在接受《中国经济报告》记者专访时作出如上表示。

　　2015年的形势和政策

　　中国经济报告：2015年中国经济爬坡过坎，经济增长速度放缓，企业效益下降，财政收入下滑，金融问题不时发生。你怎样评价2015年的宏观经济形势？

　　祝宝良：2015年，世界经济增长速度缓慢，国内房地产和制造业投资下降，股市汇市动荡，面对这一复杂局面，国家先后出台一系列稳增长、调结构、防风险的政策，国民经济运行总体平稳，稳中有进，稳中有好。经济增长速度继续在世界主要经济体中名列前茅，与一些国家增速大幅下降甚至出现负增长的状况形成了鲜明的对比，成绩来之不易。

　　2015年，针对需求不足问题，不断推出重大投资工程和消费工程包，取消房地产限购、限贷政策，降低住房首付比例和住房交易环节税，完善出口退税和贸易便利化。针对货币政策传导不畅和实体融资成本过高的问题，自2014年11月以来，央行六次降息、五次降低存款准备金率，并利用其他货币政策工具，引导利率下降。针对地方政府负债率高和财政政策有效性下降的问题，开展了3.2万亿存量债务置换，出台融资平台在建项目的续贷政策，积极推进政府企业合作模式。对地方政府懒政进行问责，加强督导检查和简政放权，财政支出进度明显加快。这些举措初步遏制了经济持续下行的趋势，经济保持了总体稳定，2015年国内生产总值同比增长6.9%，规模以上工业生产同比增长6.1%。

　　行政审批制度改革继续推进，取消、下放了部分行政审批事项，商事制度不断完善。2015年企业注册达到443万家。财政金融体制改革深化，加大结构性减税力度，降低社会保险缴费费率，减轻企业的税收负担。降低了民间资本准入门槛，5家民营银行获批营业。利率市场化改革取得进展，市场决定资金价格的机制初步形成。妥善化解风险，及时处置了股市、汇市的大幅度震荡，有效应对了人民币汇率贬值预期，依法打击非法集资，金融体系保持了基本稳定。

　　矛盾和问题

　　中国经济报告：目前中国经济运行存在哪些问题和矛盾？

　　祝宝良：从中短期看，中国经济运行的突出矛盾和问题主要表现为“四降一升”，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。

　　一是产业结构矛盾凸现。受外需持续低迷、前期产能扩张过快、国家进入中等偏上收入行列，需求结构从用、住、行为主开始转向以服务业为主等因素影响，钢铁、有色、建材、化工、煤炭等重化工业出现相对过剩，有的甚至绝对过剩。高质量、个性化消费品难以满足国内需求，电信、金融、教育、文化、养老、体育等领域被高度垄断或管制，有效供给不足。

　　二是房地产市场处于调整期。经过十余年高增长，中国房屋存量已大幅度增加，按常住人口计算的城镇居民户均住宅超过1套。住宅库存和在建规模约60多亿平米，按照2015年的销售量计算，需要5年左右的时间消化。与此同时，随着劳动人口总量减少，新增的有效需求减少，而受购买力、户籍制度、土地制度等各方面制约，2.7亿农民工在城市购房率极低。不启动好2.7亿农民工的住房需求，中国房地产市场将进入趋势性减速和周期性下降的双重调整阶段。

　　三是地方政府融资能力下降。随着地方政府融资的不断规范和土地出让收入的减慢，地方政府融资能力下降，地方财政收入减慢。社会保障、公共服务支出等财政刚性支出居高不下，地方政府债务负担加重。与此同时，以条条为主的中央财政转移支付和专项支付制度下，分散了地方集中使用财力的能力，在地方政府没有财力配套的情况下，不能集中财力完成该优先建设的项目。

　　四是企业经营困难。企业债务率不断上升，融资成本居高不下。低端劳动力工资上涨较快，社会保障支出特别是部分企业住房公积金支出压力较大，税收负担较重，电价等成本高企。同时，工业品价格不断下降，2015年工业生产者出厂价格下降5.2%，已经连续46个月下降。成本上升和价格下跌，导致工业企业利润下跌，三角债增加。

　　五是金融风险进入易发多发期。商业银行的实际不良贷款量和贷款率较高，不良贷款主要集中在钢铁、煤炭、造船等产能过剩的制造业以及批发零售企业，处置难度很大。地方政府债务存量规模大、债务增长快、对新增债务需求较大。企业（公司）债风险有所加大，目前，债券的绝对收益率水平和期限利差处于历史上的低位，债市风险较高。受国内经济运行状况预期变差、汇率制度、国内外利差变化等因素影响，资本外流压力加大，汇率贬值风险增加。在货币政策既要兼顾稳汇率又要防止流动性不足影响股市的两难选择下，汇市、股市都有可能出现较大幅度的调整。不良贷款、债市、股市、汇市等交叉传染的可能性增加，导致发生金融风险的概率上升。

　　六是宏观经济政策的边际效应减弱。过去的经验表明，货币政策调整后6个月、财政政策调整3个月后将发挥效果。但自2014年11月开始的降息和2015年初扩大财政支出后，经济并没有回升。产能过剩行业、僵尸企业和地方政府融资平台等部门的资金需求拉高了资金成本，违约风险上升导致金融机构流动性偏好提高，无风险利率水平下降不能有效传导到实体经济部门。地方政府不能有效提供配套财政资金，财政支出的投资乘数和消费乘数减少。

　　上述这些问题相互叠加、相互影响，表明中国经济发展将经历艰难的调整转型考验，转方式、调结构是拖不起、绕不过的阵痛和难关。

　　重构宏观审慎政策框架

　　中国经济报告：从国际监管经验来看，如何重构新的宏观审慎政策框架？

　　祝宝良：国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。

　　一是加强统筹监管。统筹监管重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。

　　二是由中央银行主导宏观审慎政策的制定和实施。美国建立了金融稳定监督委员会，负责识别和防范系统性风险；强化了美联储对重要金融机构的监管；授权美联储负责对大型、复杂金融机构实施监管，并对金融市场清算、支付、结算体系进行监管，发现、衡量并化解系统性金融风险。英国政府授权英格兰银行负责宏观审慎管理，通过在英格兰银行内设立金融政策委员会来制定宏观审慎政策，并把金融监管权从金融服务局转移到央行。国际清算银行在有关央行治理和金融稳定的报告中指出，宏观审慎职责更适于划归央行，这主要是因为央行更适于承担宏观和系统性分析责任。国际货币基金组织在反思宏观政策框架的报告中也指出，中央银行具有理想的能力来监测宏观经济的变化，由于货币政策可能对杠杆和风险行为产生影响，有必要把宏观审慎职责集中在中央银行。

　　中国经济报告：针对中国经济情况，政府在进行宏观审慎管理时，应如何防范系统性风险？

　　祝宝良：近年来，中国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这些变化对现行分业监管体制带来重大挑战。中共十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。加之，近年来频繁显露的局部风险，特别是近期资本市场的剧烈波动，说明现行监管框架存在着不适应中国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。

　　个人认为，中国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架，协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎的监管功能；未来可以合并三会成立金融服务局，从事微观审慎监管。中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能，应当处于宏观审慎管理的主导地位。这样，一方面便于构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体系，可更好地协调货币政策、金融稳定与金融监管的关系，解决货币调控传导不畅问题。另一方面，也便于建立集中统一的金融基础设施和金融业综合统计体系，解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。

　　2016宏观经济政策调整方向

　　中国经济报告：2016年是“十三五”规划的开局之年，面对复杂的国际国内经济形势，中国的宏观经济政策应该如何调整？

　　祝宝良：按照“十三五”规划的目标和要求，结合当前的经济问题，2016年政府工作报告提出，要把握好稳增长与调结构的平衡，保持经济运行在合理区间，着力加强供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，切实防控风险，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势。

　　所谓“供给侧结构性改革”，就是“供给侧+结构性+改革”，即从提高产品和生产要素的供给质量出发，用改革的办法推进经济结构调整，矫正生产要素配置和价格扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。因此，2016年要在稳定经济的同时，着力通过供给侧结构性改革，调整经济结构，防控金融风险，提高经济质量和效益。

　　1.加快清理僵尸企业，消除过剩产能。一是确定去产能目标和僵尸企业标准，研究人员安置、企业资产核销、资产处置等指导意见和具体措施。二是完善环保、能耗、技术等标准，推进企业淘汰落后产能。三是推动国企改革见实效。产能过剩和“僵尸企业”与国企密切相关，国企没有股权结构改革，整天去弄董事会、监事会等各种管理企业的“会”，管理层和员工的积极性会越来越低。

　　2.加大房地产去库存力度。一是加快户籍制度改革，推进农民工市民化进程，释放这部分新市民被人为抑制的需求。进一步降低购房首付比例，降低购房营业税和所得税。二是推进货币化保障住房，用发放租赁补贴方式解决住房保障问题。三是发展三四线城市养老和旅游地产。四是成立国家住房保障银行，可考虑把大量沉淀的住房公积金作为资本金注入，并通过发行金融债、财政贴息等手段融资，主要为“夹心层”和农民工购房提供长期、低成本融资，弥补商业性住房金融缺位。

　　3.降低企业生产经营成本。一是继续简政放权，规范中介服务，降低制度性成本。二是实施减税政策，营改增扩大到建筑业、金融、房地产、居民服务业。全面实行研发、技改投资加计扣除制度，支持企业进行技术改造和创新投资。三是稳健货币政策向偏松倾斜，继续适时降息降准，扩大企业（公司）发行债券的规模，引导全社会降低企业融资成本，降低企业负债率。

　　4.着力稳定汇率，防范系统性金融风险。人民币应由“钉住”美元转为“钉住”一篮子货币，并设置对一揽子货币汇率的波动走廊，一旦超出波动范围，就果断干预外汇市场，打消贬值预期。通过管住汇率这一头，扩大国内货币政策操作空间，为市场提供充裕的流动性创造条件，鼓励债券市场的发展。加强外汇市场执法检查力度，对地下钱庄、虚假贸易、逃汇、骗汇等违法犯罪活动实行高压打击，维护外汇市场正常秩序。稳定股票市场预期和信心，稳妥推进新股发行注册制，提高大股东减持门槛，相关部门要及时向市场传递清晰的政策信号，不能让市场随意猜测政府的意图。

　　5.着力扩内需补短板，防止经济增速滑出底线。稳增长的关键是扩大基建投资，要加大地方政府债务置换的力度，扩大地方政府专项债务发行规模，用于加大基础设施投资。在稳定铁路、公路投资的基础上，加快轨道交通、城市地下管网、停车场、农村基础设施等项目建设，保证国家批准的PPP项目落地。着力落实扩消费政策举措，加快落实符合条件的机场等免税店政策，引导境外消费回流；采取专项整治措施优化消费环境。加大对失业保险、低收入群体、7000万农村贫困人口的支出力度，托住民生和社会稳定底线。

　　6.着力推“双创”，缓解就业压力。完善在校大学生休学创业办法，鼓励在校大学生进入企业实践学习，支持高校与各类培训机构合作开展创业培训，运用各类社会资源建设创业孵化基地。加快小城镇建设，赋予小城镇相当于市（县）级管理功能，发展县域经济，实现就地就业。大力发展农村电子商务，推动县、乡（镇）、村三级农村电商体系发展，拓展、畅通农产品销售渠道，增加就业机会。

　　中国经济报告记者 马玉荣

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