无差别化审批的“南海模式”

　　“如何证明我爸是我爸”，这看似是一个经典的笑话，可是，在现实中却不断地上演，除此之外，盖一百多个公章，跑几百公里路办一个证等消息常见报端，足以证明目前我国不少地区政府部门在行政审批制度方面亟待改进。

　　近年来，无论是中央还是地方，都积极探索简化、科学的行政审批制度，做群众“服务型政府”的呼声越来越高。广东省佛山市南海区，一直是我国行政改革的先锋队，早在2013年4月就启动了行政审批标准化改革，2013年9月成为广东省行政审批标准化试点，改革3周年之际，南海得到省级层面的肯定。今年4月18日，广东省政府召开了全省推进“互联网+政务服务”改革工作电视电话会议，明确将在全省复制推广南海区行政许可和公共服务事项标准模板。

　　从办一张出生证、身份证、社保卡，到注册一家企业、国税地税等，行政审批伴随着一个人的生老病死、一家企业的生死存亡，南海行政审批是如何实现标准化的？

　　行政审批有了“南海标准”

　　“到南海行政服务中心办理证照还是比较方便，交税在一楼，海关业务在五楼，房地产项目在四楼，车辆、户籍等在哪个楼层也都很清楚，不用老百姓到处跑，也不用排长长的队伍等候。”佛山市民张欢庆告诉记者。

　　5月13日上午，《小康》记者在南海行政服务中心发现，虽然这里涉及各种业务，但排队等候的人并不多，工作人员也在有条不紊地收纳着各种文件或发放办结的证照。

　　在工作人员王洁看来，整个大厅没有“像菜市场一样闹哄哄”，完全是因为南海实行了行政审批标准化，以往办个证，因为找的部门不对或带的材料不齐全，来回跑多次是很正常的事，也因为老百姓与工作人员的沟通不畅，人又多，政务大厅喧哗在所难免。

　　王洁告诉记者，总体来说，现在的效率提高了很多，老百姓的满意度也有了明显提升。

　　张欢庆是佛山市德富恒业房地产开发有限公司具体申报经办人，4月29日，她前来为公司某一楼盘报商品房预售核准证、据南海行政服务中心提供的《行政服务中心项目办理表(存根)》显示，5月13日即是承诺办结日期。而张欢庆提前两天就取回了证件、“整个过程非常顺利，也很快！”她满意地表示。

　　另一家房地产开发公司在办理施工许可证时则并没有那么顺利。因为缺少“缴交工程工人工资保证金证明文件”和“建设工程监理合同”等多项文件，行政服务中心给经办人王小姐发了一张《行政服务中心项目补办通知单》。尽管这次办理并未成功，但王小姐依然很满意，因为工作人员不仅当场告知她需要补交哪些材料，而且通知单上也罗列得很清楚。

　　早在2002年，南海区就已经大规模推进行政审批改革，在广东省全省率先实现了区、镇(街道)、社区三级行政服务中心全覆盖，形成“15分钟行政服务圈”。由于南海区的审批要件标准化梳理基础较好、审批运行管理信息化程度较高，2012年底，佛山市将推进行政审批标准化建设试点工作任务交予南海区。2013年9月，广东省编委办批准同意将佛山市南海区列为广东省行政审批标准化建设试点区。南海区依托政务信息化，将行政审批标准化与政府权力标准化、政务服务标准化相结合。

　　佛山市南海区政务管理办公室副主任高向伟向《小康》记者介绍说，南海区于2013年12月推出广东省首份“负面清单”，并在全国首创“负面清单、准许清单、监管清单”的“三单管理”模式。负面清单属于投资准入管理范畴，列出南海辖区内禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等，共涉及7个领域1046个项目；准许清单属于政府审批服务范畴，包括行政许可、社会服务事项以及鼓励性政策措施，共有1295个行政许可和社会服务事项以及694项鼓励措施；监管清单属于市场监管体系范畴，列明行政部门各类后续监管措施，包括分级分类管理22项，市场监管措施705项。

　　2014年12月，南海区专门针对企业投资领域编制了新“三单”，据统计，负面清单涉及44个行业大类，共693条管理措施；审批清单涉及119个行业大类，218个审批事项；监管清单涉及244个行业大类，2114条监管措施。企业投资管理三单进一步明确了政府、企业和市场的活动边界，细化和量化了企业投资人事前、事中、事后各个环节管理要素，建立了企业投资全链条、全流程、全行业的新“三单”管理模式。

　　今年4月18日，广东省政府召开全省推进“互联网+政务服务”改革工作电视电话会议，会议明确南海区行政许可和公共服务事项标准模板将在广东全省复制推广。

　　“我们审批标准化的最重要意义就是让老百姓参照标准条件，对办理的证照有预期，符合条件的一定可以成功办理，而且明确在多少天内可办理，不符合条件的，就肯定办不了。此次标准化改革，意在建立统一规范的‘办事指南’，制定不同行业、不同区域的许可审批(准入)标准，形成统一标准和流程图，通过将准入资格格式化，把审批要求、所需条件罗列清楚，实现‘无差别化审批’。”高向伟称。

　　“其他相关材料”退出“审批舞台”

　　企业和群众对于目前行政部门反映最多的问题就是办事难、办事慢、办事贵。

　　高向伟向记者讲述了一个他亲自参与协调的投诉案例。几年前，南海籍市民杨小姐要办理出国手续，所有的材料都已经准备齐全之后，最后被要求提供一份父女关系的证明材料。于是，父女俩到公安部门做了DNA检测，公安局也开具了“经DNA检测，两者是父女关系”相关字样的证明，但杨小姐拿着公安局的证明到了公证处之后，公证处认为书写格式不对，要求他回到公安局重新开证明。眼看原定的出国时间就要到了，杨小姐真的是敢怒不敢言。“公安局说他们所有开出的关系证明都是这种格式，而公证处说一定要按照他们的格式”，无奈之下，杨小姐向有关部门进行了投诉。

　　“表面上来看，公安局和公证处的要求都没有错，都是根据本单位的要求格式书写证明，但因为没有统一的标准，最终成了两单位互相推卸责任和扯皮的理由。”高向伟说，没有标准不仅仅会给群众带来麻烦，也给办事的公务人员带来了麻烦，因为事实上，他们自己也不清楚本单位之外的情况。

　　一种材料、一种格式显得特别重要，然而，在高向伟看来，行政审批标准化最大的好处还不仅仅在于此。“以前，我们办证照时，很多办证指南上写明要提交的材料，最后一项往往都是‘其他相关材料’，而正是这句‘其他相关材料’折腾、难倒了许多人。”他表示，现实工作当中，确实存在一些工作人员有意为难群众的现象，但也有一些其他原因，例如曾经要求提供的‘其他相关材料’，现在不存在了，但又因为审批条件没有及时更新而成为行政审批效率提高的障碍。

　　南海在制定“三单管理”工作时特别清理了所有审批条件中的“其他相关材料”这一项。南海区政务管理办公室(审改办)主任助理徐婉敏是落实此项工作的具体负责人之一，她告诉《小康》记者，在落实这项工作的时候，每个部门对于其他材料到底是什么都必须标列清楚，而且要提出法律依据，不允许存在模糊概念的条件，否则不予以通过。据徐婉敏介绍，南海区针对隐含在508个事项申请条件及申请材料中的“兜底条款”、“模糊条款”进行了全面的清理，目前已调整明确192项，删除172项，需要上级进一步明确的有179项。

　　佛山一位做企业投资项目的老板告诉记者，以前，工程报建前必须由发改立项，在立项前就必须经过国土、环保、规划等多个部门接力式审批，需要3到4个月时间。现在立项前的过程基本上一个星期就能解决，而且此后的报建、施工、工程验收等环节的材料审批各个部门都是分阶段联合进行，无形中“抢”回了经济效益。

　　南海行政服务管理科陈嘉慧对《小康》记者说，企业投资项目从原来的核准制改为备案制，此前各部门“串联”接力式审批流程，改为“同步并联”，系统里列出了每个事项的材料清单，只要收集齐市民的材料就可以申办。

　　截断权力寻租空间的“三道闸门”

　　2015年6月30日，南海区行政服务中心全面实施行政审批“一窗通办”新模式，依托“一窗通办”智能审批系统及各部门数据的实时对接，综合受理窗口人员只需一个系统便可受理多个部门事项，大大提高了服务效率。“原来需要跑多个窗口的事情，现在一个窗口就能办理，过去要面对多个部门的事情，现在交由行政服务中心内部协调即可。”高向伟说，现在依靠这个标准化系统，避免群众来回跑，多部门跑，节省了时间，提高了效率。

　　“一窗通办”在不打破各部门职能分工的基础上，将各部门审批服务事项的咨询导办、接件受理、进度跟踪、结果发送等前台服务内容剥离出来统一集中到综合受理窗口，将办事者和审批者分离出来，构筑起了一道廉政防火墙，将灰色利益链彻底斩断，使审批行为更加规范透明。

　　“我们就是要做到阳光审批，对所有人都一视同仁，不要让领导、公务人员犯错误！”高向伟认为南海依靠“标准化、信息化”能够实现这个目标。

　　“无需通过熟人就可以办成事，群众共用一个办事标准，享受到的是均等化的服务。”徐婉敏说，这是南海推进行政审批标准化应该达到的目的。

　　为了将“三单”管理的监管落实到位，南海区相关部门各司其职设置了“三道闸门”，截断行政审批权力寻租的源头。

　　首先，在行政审批管理系统中设置了严格的标准流程管理，对“三单”实行动态管理。不符合条件将不得上系统，涉及法律法规取消的、与相关政策冲突的、区域发展淘汰的项目，会及时撤销；而新增、调整的清单项目则会及时更新公布。

　　其次，纪检部门专门开发了电子监察综合系统，对每一个审批流程设置监察点，一旦某环节出现问题，系统随即自动报警，纪检部门可及时发现问题，然后按照相关条例进行处理。

　　最后，所有部门的审批行为全程在网上公布，通过网络接受社会大众监督，规范和完善行政审批行为。同时将“三单”管理纳入对各职能局的绩效考评，各部门各负其责对“三单”进行梳理、审核和上报，行政服务中心负责提供网络平台公布和考核，纪委监察部门全程网上监控，确保“三单”管理工作高质量高标准完成。

　　此外，企业和群众也可对“三单”审批进行监督，对其中项目或依据有疑问的，可通过互联网、微博、“81812345民声热线电话”及时提出质疑。因此，“三单”改革既是对政府部门审批规范化的倒逼，也是对企业、群众申办事项规范化的倒逼。

　　“只要没有按照标准审批，系统就会亮灯报警。”这些不正常情况都将影响职能部门的年终绩效考核评分。

　　标准建设审查专家团队负责人、华南师范大学城市文化学院调研中心主任杨俊凯表示，行政审批标准化要求政府各部门把“抽屉”、“口袋”、“脑袋”里的标准与要求放到“桌面”上，形成统一标准和流程，从而实现真正的“无差别化审批”。

　　“牵一发而动全身”，南海这场“自我革命”仍将继续。

　　文|《小康》记者 刘建华 广东佛山报道

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……