战后日本税收增速换挡研究及其对广东的启示

　　国务院发展研究中心（2011）的研究表明，日本作为二战后成功摆脱中等收入陷阱的典型东亚经济体，与广东改革开放前30年的增长环境相近，增长轨迹相似，其在约半个世纪时间轴内较为完整地经历了经济高速增长、中高速增长以及低速乃至负增长阶段，每一阶段尤其是不同经济增速换挡阶段引致的税收增长变化及适应性政策调整，无论是经验或是教训，都将为其他后发经济体跨越不同阶段提供了一个经典的观测例证。

　　战后日本经济发展阶段性特征与税制概况

　　经济增长阶段理论是总结不同历史时期经济发展规律，揭示不同阶段转换动因的重要学说（S.Kuznets，1955；罗斯托 等，1960；钱纳里 等，1986）。对日本税收增长的变化情况进行透彻分析，必须将其放置于日本经济发展的阶段特征以及整体宏观视野下进行考量。

　　（一）日本经济增长的阶段性特征

　　战后日本经济发展具有明显的赶超特征，一般将其明确划分为四个阶段：一是1945-1955年经济恢复时期，主要在美国的扶持下进行战后经济重建工作；二是1956-1973年经济高速增长时期，GDP年均增速高达10.5%，日本迅速成长为仅次于美国的资本主义世界第二号经济大国；三是1974-1990年经济中低速增长时期，受两次经济危机和1973年石油危机的打击，GDP年均增速发生跳跃，比前一高速增长期下降六成，降至年均约4.1%；四是1991年至今经济低迷时期，受90年代经济泡沫崩溃的影响，日本经济陷入低迷，GDP年均增长率长期不足1%，个别年份甚至负增长，2000年以来虽呈缓慢复苏趋势，任重而道远。可将日本经济速度发生明显逆转的两个关键时点1973年和1991年，明确定位为日本经济增速换挡的时间点。

　　（二）税制概况

　　二战以来，日本不同时期的税制概况集中体现为几次规模较大的税制改革：一是50年代税制改革。日本于1950年在“肖普劝告”的基础上，逐步建立起以个人所得税为主体的税制，推行纳税申报制度，取消税收优惠政策，明确中央与地方间的税收权限，建立以独立税为主体的地方税制。二是80年代税制改革。受经济增长减速放缓影响，日本分别于1987年9月、1988年12月进行了两轮税制改革，包括减少个人所得税纳税等级、下调法人税率、引进消费税、提高遗产赠与税扣除标准等，核心是降低直接税比重，增加间接税比重，目的在于通过减税先行战略增强税制协调性。三是90年代税制改革。受80年代地价快速攀升、财政收支矛盾增大等影响，日本于1992年以新设地价税、改革与土地收益有关的所得课税等为契机，加大对资产课税力度；1994年起陆续通过提高个人所得税起征点、提高消费税率、新设地方消费税等，以增加财税收入、弥补财政收支缺口。四是2006年以来的税制改革。包括降低法人税率、调整个人所得税累进税率和累进级次、提高消费税率并适当扩大消费税税基，以及强化“社会保障·税一体化改革”等，通过改革土地税制、烟酒税制以及国际税制等，以期“实现日本经济再生”。

　　战后日本税收增长变化的阶段性特征

　　（一）经济增速换挡情势下的税收增长实现从高速增长向中高速增长切换，但不同经济增长阶段的GDP增速与税收增速略有不同

　　经济高速增长期，日本税收增速高达16.7%，略高于同期GDP增速（10.5%）6.2个百分点，且税收增速波动区间在0.3%-33.3%之间，与同期GDP增速-1.0%-28.5%的波幅区间相似。具体而言，当GDP以较高速增长时，税收增速快于GDP增速；当GDP以较低速度增长时，税收增速就会下降，下降幅度甚至大于GDP增速降幅（见图1）。究其原因：一方面，经济日渐繁荣以及人口红利的持续兑现，客观上扩大了个人所得税纳税群体规模和税收收入的集中释放；另一方面，劳动力供给充分、社会抚养负担较轻，有利于企业维持较高利润和加快投资周转，法人税收入增长较快，这就使得以所得税为主体税种的日本税收收入呈现与GDP增长较为一致的变化趋势。研究表明，以人口红利等为代表的“税收增长红利”的集中释放，也是我国税收长期保持超GDP速度增长的重要原因。

　　1970年代，日本逐渐步入中低速增长时期，GDP年均增速降至约4.1%，降幅高达60.6%。且受GDP增长逐渐趋稳影响，日本税收增长的波动性明显降低，除1975年因受到全球性经济危机冲击导致1975年的税收增速为负外，这一时期大多数年份的税收增速保持在10%左右，整体降幅约为42.3%。可判断，由经济高速增长时期向中低速增长时期转换时，税收增长减速会与经济增长减速同步，但前者稍慢于后者，仍会在一段时期内维持较高速增长。

　　进入1990年代，日本经济历经高速、中速增长的台阶第次转换，逐渐陷入低迷增长时期，GDP增速长期在零增长附近徘徊。特别是受到“泡沫经济”崩溃、人口红利消失以及制度供给调整、产业结构调整、市场体系调整“三慢”现象等影响，深陷发展误区而不能自拔，1992-2014年间日本税收增速年均仅为约1.5%，甚至在1992-1994年、1998-1999年、2001-2003年等多次出现连续负增长。作为应对策略，日本在90年代初企图通过大规模减税刺激经济，但收效甚微，90年代中期开始加大财政政策力度，建设债券、特别赤字债券规模合计占当年财政支出的比重从1994年的17.9%迅速升至1998年的40.8%，常年持续的大规模财政支出导致国家财政赤字日益严重。1999年以后，陆续实行低利率、零利率的超宽松货币政策，但由于存在着内生缺陷和现实约束，量化宽松货币政策基本失灵。日本教训表明，忽视经济增速趋势性下降的规律，一味采取宽松财政政策或宽松货币政策等反周期措施，力图刺激经济、刺激税收收入增长的效果并不理想，甚至会导致经济或金融危机。

　　（二）税收增速的变化受税种结构因素变化的显著影响，直接表现为不同时期不同税种收入占比和增速变化的综合

　　50年代税制改革使直接税占总税收的比重提升较快，到1973年达72.3%，个人所得税占直接税的比重达52.5%。这一时期以个人所得税为主的直接税占比不断上升，主要受益日本1960年代实施的“国民收入倍增计划”，人均GDP从1960年的3986国际元大幅攀升至1973年的11434国际元，成功跨越中等收入阶段进入高收入国家行列，同期个人所得税年均增速也高达23.8%。考虑到个人所得税占直接税的比重过半，具有累进性，自动发挥着“自动稳定器”的调节作用，累进税率使得税收弹性值（税收增长率与经济增长率的比值）大于1。因此，在日本实现经济增长与国民增收的同时，同样实现了较高速度的个人所得税增长。我国经验也表明，自1994年分税制财政体制改革以来，1995-2009年间税收弹性值达到1.39，促使1995-2008年的税收年均增长率高达18.4%，远远高于1986-1992年均7.2%的增长率。

　　具体分时期考察，高速增长时期和中速增长时期，日本直接税年均增速约为19.1%、9.1%，分别快于同期间接税年均增速6.3个、0.5个百分点；低速增长时期，直接税与间接税增速发生逆转，间接税年均增速为0.7%，不仅高出直接税年均增速2.9个百分点，还高出总税收年均增速（-0.86%）1.56个百分点。这主要是因为经过80年代、90年代两轮税制改革以及频繁的税收政策调整，日本税制中的间接税收入快速增加，“直接税收入/间接税收入”比值发生了显著变化，数据显示，由1956年的53.1∶46.9，变为为1973年的72.3∶27.7，伴随新设消费税等间接税收入的持续增加，又进一步调整为1991年的73.3∶26.7和2001年为59.5∶40.5，此后，日本“直接税收入/间接税收入”比重长期稳定在60∶40之间。

　　（三）工业化进程中的产业变动、就业变化以及消费升级等因素，会引致税源税基发生根本性转移，对所得、消费和资产的课税收入增速也会产生相应变化

　　从产业变动看，经过50-60年代的产业合理化、经济赶超战略后，进入70年代后，日本成功地实现了由“轻工业→重工业→第三产业”的产业跃迁，三次产业结构类型由1960-1973年间的“二三一”模式适时转换和升级为1974-1985年间的“三二一”模式，日本经济结构从以第二产业为主逐步转向以第三产业为主的经济结构，这也是工业化和现代化的加速发展时期世界发达国家和地区第二、三产业关系演变的主要特征之一。有研究发现，日本“第三产业增加值/第二产业增加值”之比每变动1%，其税收总量将会同方向变动4.6%。产业升级和内部优化对日本税收增长起着直接的促进作用。从就业变化看，伴随产业升级，日本第三产业就业人口占全部就业人口的比重由1960年的38.2%大幅提升至1990年的59.0%，到1996年第三产业就业人口达1463万人，超过当年制造业的1445万人。就业结构的显著变化刺激了商业、服务业等第三产业的发展，日本这一阶段税制适当调整对所得、消费、资产等的征税，通过开征消费税带动税收收入显著正增长。从税基变动看，以消费税为例，日本消费税是对国内销售的商品和服务按价格的一定比例普遍征收的附加税，属于间接税范畴，类似我国的增值税。1973-1985年日本家庭整体消费支出的有效税率从4.179%稳步升至4.58%，带动了酒税、物品税为主的间接税收入增长。1989-2012年日本三次产业占GDP比重变化，特别是第三产业在GDP中所占比重呈逐年增加趋势，促使税源向以非制造业为主的第三产业转移，有利于日本消费税收入占总税收收入的比重逐年提高，日渐成为日本财税收入的稳定增长源。

　　综上，日本经验表明：一是税收长时期维持超GDP高速增长不可持续，既不可能在一夜之间出现税收增速的断崖式下降，也非一蹴而就地实现税收增速的台阶转换。税收增速在不同经济发展阶段实现台阶式转换，是结构性而非周期性的现象。二是日本GDP增速与税收增速较为一致地经历“高速增长—中速增长—低速增长（甚至负增长）”区间性下移，特别是中速增长时期，只要政策改革举措有效，税收增长仍有维持一段时期略高于GDP增速的潜力。政府如不能在这一时期内及时采取有效应对策略，一旦出现增长续接动力不足，在高速增长条件下隐藏的结构性矛盾就会浮出水面，并在要素供给（石油危机）、技术供给（新一轮技术革命）、市场环境（日元升值）等冲击下引发经济动荡。三是所谓的税收增速换挡即税收增速下降只是表象，隐藏在这一现象背后的真实原因恰是工业化持续推进过程中的产业升级、消费升级等综合因素变动，引致税源税基逐步转向所得、消费以及资产等进行课税，特别是以第三产业为主导的税收增长潜力在后工业化时代逐步显现的过程。

　　对广东的启示与借鉴

　　考虑到广东过去30多年的经济增长、产业结构、经济增长动力切换以及人口红利消减等，与日本过往赶超经历极为相似，加之2008年以来广东先于全国率先进入新常态，新常态的重要表征之一就是经济增速换挡引致税收增速换挡同步实现。因此，在借鉴日本有益经验与做法基础上，建议重点做好如下两方面改革，促进广东经济与税收健康可持续增长。

　　一方面，建议中央以优化税制费制为重点，加快推进新一轮税制改革。十八届三中全会明确提出“逐步提高直接税比重”。一是在宏观税负总体稳定的前提下，通过增值税、消费税和个人所得税等税制的结构性调整，逐步降低间接税比重，增加直接税比重，建立起直接税与间接税结构合理、收入占比相宜的税制体系。二是加快推进增值税改革，按照税收中性原则，规范和简并增值税率档次，把标准税率由17%降至15%左右，增强制造业企业转型升级能力。三是尽快出台综合与分类相结合的个人所得税改革试点方案，吸取拉美国家在个人所得税改革滞后的教训，综合考虑个人基本生活费用、赡养抚育费用、子女教育费用等支出，按一定标准提高个人所得税的费用扣除标准，降低中等收入阶层尤其是工薪阶层的税收负担。

　　另一方面，建议广东以优化税务营商环境为重点，夯实地方经济税源增长基础。一是进一步降低企业税费负担。包括适当下调城镇土地使用税单位税额标准，对符合规定的中小微企业的大宗商品仓储设施用地、物流用地等减征城镇土地使用税。对符合规定的小微企业免征教育费附加、文化事业建设费等优惠政策延长至2020年底。二是大力实施“互联网+税务”战略。充分利用广东税收信息化领先优势，建立跨部门涉税信息共享机制，强化对重点税源、重点行业及重点税种的分析、监测和预测机制，最大限度堵塞税收漏洞。三是营造良好的社会协护税环境。提请省政府完善相关考核奖惩制度，把社会综合治税工作作为政府目标考核的一项重要内容，真正建立健全“政府领导、税务主管、部门协作、齐抓共管”的综合治税体系。

　　魏升民

　　作者单位：广东地方税收科学研究所