碳交易与中国碳市场展望

　　构建成功的全国碳市场仍需要多个政府部门、私营机构和民间社会的共同参与，需要详细的政策法规和技术支持

　　碳排放权交易比碳税更具优势

　　碳税和碳排放权交易（以下简称“碳交易”）是控制温室气体排放的两种环境管理工具，对工业行业的减排成本会造成不同程度的影响。碳交易作为一种市场化减排手段，与碳税相比，具有可最小化减排成本、促进价格发现、为企业减排提供市场化机制等优点。

　　目前，国际上主要的碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）包括：欧盟碳排放权交易体系（EU-ETS）、美国东北部区域温室气体计划（RGGI）、美国加州碳市场、日本东京总量控制和交易体系、新西兰碳交易体系和韩国碳交易体系，其中欧盟碳排放权交易体系是当前世界上运行规模和交易量最大、发展最为完善的碳交易体系，占全球碳交易规模的90%左右。

　　对于中国而言，碳交易相比于碳税有着明显的制度优势。碳交易是通过市场机制而非行政命令的方式，使节能降碳工作的成本由全社会共同分担，通过设计中国核证自愿减排量（CCER）抵消机制，还能够使企业在能源结构转型、节能降碳项目投入等方面获得经济激励。

　　中国碳市场发展历程

　　中国在“十二五”规划中明确提出，要运用碳排放权交易等市场化手段控制碳排放的增长，并设立了广东、湖北、北京、上海、天津、重庆、深圳“两省五市”作为碳排放权交易试点区域，已于2013年起陆续开始交易。2012年11月，十八大报告中明确提出“积极开展碳排放权交易试点”；2013年11月，十八届三中全会决议中指出“推行碳排放权交易制度”；2015年10月，十八届五中全会决议中指出“建立健全碳排放权初始分配制度”。2014年11月和2015年9月，中美两国元首两度签署《中美气候变化联合声明》，展示了双方共同应对气候变化的决心，中国政府明确提出，将在2017年启动全国统一碳排放权交易体系。2015年11月，联合国气候变化大会在法国巴黎召开，中国政府郑重承诺：中国碳排放要在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，2030年单位国内生产总值碳排放比2005年下降60%-65%。2016年1月，国家发展改革委对全国碳市场建设作出统一部署，要求确保2017年启动全国碳市场。

　　2017年2月17日下午，联合国开发计划署（UNDP）在北京发布《中国碳市场研究报告2017》。报告中，欧洲能源交易所（EEX）首席执行官彼得·雷茨（Peter Reitz）评论称，于2017年启动的中国碳市场将覆盖40亿吨（t）二氧化碳当量，超过欧洲碳市场的两倍，这将成为全球最大的碳交易体系。2017年将成为中国碳市场元年。

　　作为全球应对气候变化的积极参与者和贡献者，中国政府历来高度重视应对气候变化问题，积极制订和实施应对气候变化的战略和行动，并出台了一系列相关政策。为了以较低成本实现中国对外承诺的减排目标，中国政府正积极推进碳排放权交易体系的建设与实施，积极通过市场手段参与全球气候治理和应对气候变化。

　　欧盟的先进经验

　　欧盟碳排放权交易体系自2005年正式启动以来，尽管遇到过诸多挑战，并进行了大量改动，仍被视为最成功的碳交易案例，是全球最为成熟和成功的碳排放权交易体系。它创造了当前历史上规模最大的碳交易市场，其发展历程与整体设计，都为其他国家的决策者考虑实施碳交易提供了重要借鉴和参考。

　　与大部分欧盟政策一样，欧盟碳排放权交易市场的监管主要由各个成员国独立实施，除了指定相关职能机构外，还要确保市场运行良好，包括排放数据的监测和强制执行等工作。欧盟碳排放权交易体系目前覆盖了31个国家，即28个欧盟成员国以及冰岛、挪威和列支敦士登。覆盖范围包括火力发电、钢铁、水泥、玻璃、造纸和纸浆、航空、石化、化工等行业，覆盖范围内11000多家实体企业排放的温室气体约20×108t，占欧盟排放总量的45%。所有被纳入碳排放权交易体系的排放企业，都将在上一年度获得政府发放的一定量的免费配额，并根据本年度的实际排放量与配额的比较，决定购买还是出售配额。如果企业的配额大于实际排放量，则企业多余的配额可以拿到碳市场上去出售；反之，企业就需要从碳市场上购买配额，或者从政府拍卖中得到配额。

　　虽然现阶段的欧盟碳市场存在配额分配过剩、交易不活跃、碳价走跌、碳抵消信用泛滥等一些不健康现象，但其在十余年的发展过程中所积累的诸多经验和教训，都值得中国在发展碳市场中学习。

　　1.先进的碳交易系统。欧盟曾经的碳交易平台包括伦敦的欧洲气候交易所、德国的欧洲能源交易所、法国环境交易所、伦敦能源经济商协会等9家机构，经过市场的不断整合，目前还有实际交易业务的仅剩下欧洲气候交易所、欧洲能源交易所等4家。交易所通过建立先进的电子化交易系统，对碳配额和项目减排量的现货、期货、远期合约等多种交易产品进行标准化的竞价撮合交易，保证其随时交收，大大提高了交易效率。

　　2.丰富的碳交易产品。欧盟碳市场形成了覆盖场内和场外、一级和二级市场、现货和衍生品等在内的多层次市场及产品体系，期权、期货、远期合约、掉期等一系列金融衍生产品都被国际碳市场广为接受和采纳。该体系推出的多种类期货、期权等碳金融工具极大地丰富了碳市场交易品种，活跃了市场。

　　3.配额分配公平合理。欧盟碳交易体系确定了总量控制和排放交易制度，对各个成员国的排放设置限额，先将排放权分配给各个成员国，各成员国再将其所分配到的配额，分配给本国纳入强制管制范围的企业主体，对其明确减排上限，实行强制性减排。配额分配过程透明、公正，并且会兼顾考虑以往的实际排放量，以单位产品的平均排放水平为基础，对不同企业或产业一视同仁，不袒护、不歧视，同时充分考虑“提前采取行动”的企业或产业，从而保证这些企业或产业的发展不受伤害。

　　4.健全的法律法规体系。建立碳交易体系，应先解决交易的合法性问题。为了推动温室气体减排，2000年欧盟发布《温室气体绿皮书》，正式提出将碳交易作为欧盟气候政策的主要部分；2001年10月，欧盟发布了关于建立温室气体排放权交易市场的草案，经过两年多的修改和完善，于2003年10月正式颁布《排放权交易指令》，奠定了欧盟碳排放权交易体系的法律基础。

　　中国试点碳交易市场现状

　　中国作为新兴经济体的典型代表和全球最大的二氧化碳排放国，在国际减排承诺和国内资源环境的双重压力之下，于2011年底决定启动“两省五市”碳排放权交易试点。中国碳排放权交易市场的建立主要是学习和参照欧盟碳交易市场的经验，在目前的试点阶段，采取了与欧盟类似的碳交易运作模式，包括：

　　①由政府确定纳入碳交易范畴的行业范围和控排企业名单；

　　②由政府确定碳配额总量，根据历史排放数据或者行业基准值，对企业发放免费配额；

　　③政府通过对一定比例的配额进行拍卖，达到调节市场和稳定碳价的目的；

　　④由政府组织专业的第三方核查机构，对控排企业的碳排放历史数据进行核查；

　　⑤企业在获得配额的次年，向政府上缴与排放量一致的配额或者减排量（欧盟是CER，中国是CCER和林业碳汇等）进行履约，并在市场上对配额的缺口或者盈余择机进行交易；

　　⑥确立了不同程度的监管和惩罚机制。

　　目前，中国经济正处于工业化、城市化的关键阶段，经济结构仍以高能耗、高排放的重化工业为主，经济仍处在高速增长阶段。七个碳交易试点区域纳入的控排企业虽然数量少（共2000多家），但体量大，代表性强。试点区域共覆盖碳配额总量12×108t左右，占全国碳排放总量的一成多。各个试点区域覆盖行业各不相同、各有侧重，既包括钢铁、电力、石化、水泥等重化工业，也包括建筑、交通和服务业等非工业行业。在纳入控排企业的选择上，都是设定一个排放门槛值，符合条件的一律纳入。在覆盖范围上，只控制二氧化碳排放，同时兼顾考虑外购电、外购热等间接排放。七个碳交易试点区域涵盖了中国东部、中部、西部地区，区域经济发展水平和经济结构存在显著差异。

　　在配额分配上，与欧盟碳市场类似，七个碳交易试点区域均采取“总量控制交易”（Cap-and-Trade）的方式，分配形式包括初始分配配额、新增预留配额和政府预留配额，分配采取免费分配与拍卖相结合、历史法和行业基准法相结合、事前预分配与事后调整相结合的方式。在抵消机制上，允许一定比例的CCER和林业碳汇用于抵扣碳配额，并从抵消比例、CCER项目地域等方面控制CCER对配额市场的冲击。

　　中国试点碳交易市场中存在的问题

　　与欧盟碳市场相比，目前中国试点碳交易市场还存在一些问题。

　　1.信息透明度较差。配额分配、CCER交易信息、交易日志等信息还无法公开。另外，对于配额拍卖如何进行、配额如何补发、拍卖资金如何使用等问题也未对外公开，市场信息不透明。

　　2.交易方式原始。与欧盟碳排放权交易相比，七个碳交易试点区域的交易机构尚未开展标准化交易、连续交易、集合竞价等金融市场的主流交易方式，多是采取竞价选择及多日交割等原始的交易方式，严重限制了交易频率及市场活跃度。

　　3.配额分配有失公允。中国试点碳市场主要采取历史总量法和行业基准法相结合的配额分配方法。历史总量法依靠历史排放数据，但是造成了“鞭打快牛”的不利影响，对工艺落后、生产效率低、历史排放高的企业配额分配相对较多，对过去做减排工作较多的企业却发放很少的配额，有失公允。行业基准法虽然能够较好地解决上述问题，并奖励先期已做过减排工作的企业，但是数据收集较为复杂，需要做大量工作并持续较长时间，且对低能效企业压力过大。

　　4.市场流动性差。中国试点碳市场普遍存在流动性较差，成交量和成交额双低的问题。目前，大部分试点碳市场日成交量都偏小，虽然非履约期交易日无成交的情况在逐年减少，但日成交量只有数百吨甚至数十吨的交易日也不少见。

　　如此微弱的流动性，不但难以吸引金融投资机构开展稳定活跃的碳交易活动，也加大了市场被少数寡头操纵的风险。七个试点碳市场的交易仍然都以履约交易为主，常常出现履约期临近时量价齐涨、履约期过后交易惨淡的市场潮汐现象。在2013-2015年连续三年的履约期内，七个试点碳市场累计成交金额只有20多亿元人民币，这样的交易额对蕴含巨大碳减排潜力的中国而言远远不足，而2011年全球碳交易市场的规模就已经达到1760亿美元（其中欧盟碳交易市场占90%以上）。

　　与欧盟碳市场拥有多种碳金融产品（期货、期权、现货远期产品等）相比，中国的碳交易产品品种单一，只有现货交易，没有必要的价格发现及风险对冲工具，碳交易市场还远不成熟。

　　5.法律法规不健全。目前，七个试点碳市场最为突出的问题是，缺乏国家层面的上位法，而欧盟碳交易市场拥有健全的法律法规作为保障。中国的碳交易市场是一个典型的政策性市场，市场得以良好运行的基础是拥有完善的政策、法律法规体系。如果没有法律约束，碳交易的政策效果就很难得到保障。在七个碳交易试点区域中，只有深圳和北京对碳交易采用了地方人大立法的形式，而上海、广东、天津、湖北和重庆均以政府令形式发布碳交易相关管理办法，属于地方政府规章，法律约束力较弱。

　　中国碳交易市场发展方向

　　中国即将建立全国统一的碳市场，应该在充分学习和借鉴欧盟碳市场经验及教训、总结前期国内七个试点碳市场建设经验及教训的基础上，采取渐进式发展、稳步推进的方式，在市场覆盖范围、配额总量及分配方式、交易机构和产品等各方面逐步完善。

　　1.市场覆盖范围。中国政府已经明确全国统一碳市场将覆盖全国范围内10000多家企业，企业的准入门槛是年消费1×104t标煤及以上或者年排放2.6×104t二氧化碳及以上，具有独立法人资格或者视为法人的独立核算单位。全国统一碳市场初期只考虑二氧化碳排放，暂不考虑《京都议定书》规定的其他种类的温室气体，排放源类别主要考虑固定排放、制程排放和间接排放。

　　全国统一碳市场将覆盖八大行业（包括电力、钢铁、水泥、化工、有色、造纸、石化、航空），共涉及18个子行业（包括原油加工、乙烯、电石、合成氨、甲醇、水泥熟料、平板玻璃、粗钢、电解铝、铜冶炼、纸浆制造、机制纸和纸板、纯发电、热电联网、电网、航空旅客运输、航空货物运输、机场），对于比较复杂的化工、钢铁等行业，后期可能还会考虑纳入更多的子行业。

　　2.配额总量及分配方式。根据现有的行业和准入门槛规定，2017年全国统一碳市场的规模将控制在30×108t-40×108t之间，为欧盟碳市场体量的2倍左右，占全国排放总量的30%多。若仅考虑现货交易，每年的交易额将达到12亿-80亿元人民币；若进一步考虑期货等衍生品交易，每年的交易额将达到600亿-4000亿元人民币。届时，中国碳市场规模将超过欧盟碳市场，成为全球最大的碳排放权交易市场。

　　配额分配方式将主要采取行业基准法和历史强度下降法相结合的方式。对于基础数据较好的行业，尽可能采取行业基准法；对于采用历史法的行业，应逐渐向行业基准法过渡。

　　3.交易机构和产品。随着四川联合环境交易所和福建海峡股权交易中心等三家交易机构于近期相继成立，在试点阶段七家交易机构的基础上，全国统一碳市场启动初期，交易机构将会扩充至十家。各个交易所通过差异化的服务开展有序竞争吸引客户开户来实现交易，最终形成交易所的有序整合。目前，各个交易所的交易规则不尽相同，甚至差异较大，后期还要对交易规则做进一步完善。

　　国内碳市场在试点阶段，交易品种比较单一，交易活动不活跃，交易量和交易额均较小。全国统一碳市场要充分发挥碳交易产品的金融属性，发掘更多碳金融产品，引入金融和社会资本，做到场内和场外、一级市场和二级市场、现货和衍生品、配额和项目减排量的多维联动。

　　中国碳市场发展建议

　　中国碳市场的发展应以减排为目标，以法律为保障，以市场为手段，引导企业实现低成本减排，为此，笔者针对中国碳市场的未来发展提出几点建议。

　　1.尽快出台相关法律法规。碳市场需要有强有力的立法，通过制定法律法规来明确碳市场中各方的责、权、利，为碳交易提供法律保障。建议应尽快出台应对气候变化领域国家层面的法律法规，以健全应对气候变化管理体系，指导全国统一碳交易市场的建设、运行和管理。如果没有强有力的立法，后续工作将会遇到很大困难。

　　2.尽快出台全国统一的碳市场交易规则。相关交易规则在市场覆盖范围方面，国家发展改革委此前已经公布了全国统一碳市场第一阶段拟纳入的行业范围，目前还在进一步细化和完善过程中。建议采取抓大放小的原则，选取排放量较大的重点行业先行进入全国统一碳市场，而对于前期已经纳入试点碳交易的非重点行业，也可考虑将其保留至全国碳市场。

　　在配额分配方面，配额总量的设计要综合考虑经济增长、技术进步和减排目标，为了避免配额过量发放问题，可以考虑设置略紧的总量。碳市场初期配额分配应以免费分配为主，随着碳市场的逐渐成熟，逐步提高配额拍卖比例，向完全拍卖过渡。在配额免费分配的方法选择上，应以历史法为主，但建议采用历史强度法，以避免“鞭打快牛”，对企业造成不公平，并且可以考虑对先期节能减排绩效较好的企业给予一定奖励。考虑到行业基准法需要的数据量过于复杂，对于产品分类相对简单的电力等行业使用基准法。同时，在采取历史法分配的阶段就要提前着手收集制定基准法所需要的数据，在碳市场运行一段时间后转为用基准法对免费部分的配额进行分配。

　　抵消机制方面，中国已出台《中国温室气体自愿排交易活动管理办法》，近期还将出台CCER抵扣配额的具体实施细则。要充分考虑到CCER对碳市场配额供求关系的冲击，适当设置CCER抵消比例，并适当限制用于抵消的CCER项目类型，适度扩大来自中西部欠发达地区的CCER抵消比例。还应将林业碳汇项目和节能项目碳减排量等纳入配额抵扣范围。

　　3.强化市场监管和履约管理。各个拟纳入全国统一碳市场的行业要采取统一的核算标准，并建立相应的监测、报告、核查（MRV）制度，只有这样才能保证碳排放数据的准确性和可靠性。需要强化对碳排放和碳交易的监管，例如，需要明确规定MRV的时间节点、调整履约的时间节点、细化第三方核查的规定等，防止任何单位或个人采取恶意串通或其他方式，操纵碳市场交易价格。需要强化履约管理，加强对未履约企业的处罚力度，加强对未履约企业的约束，可采取行政手段对未履约企业的发展设置障碍，限制其发展，而不是单纯地采用罚款形式。

　　4.加强碳交易领域的金融支持。把发展碳金融纳入到发展低碳经济的战略框架内。制定碳金融发展战略规划和行动纲领；制定和完善碳金融政策，包括财税支持政策，银行、证券、保险等部门的金融服务政策；制定有针对性的标准和规则；建立科学合理的利益补偿机制，并提供相应的投资、税收、信贷导向等政策配套。

　　鼓励金融资本积极参与碳金融活动。金融市场可以为碳配额、CCER资源的市场化配置和风险管理提供专业工具和平台，同时，金融机构的参与在一定程度上可以盘活企业碳资产，提高碳市场的流动性。要推动银行、证券、保险、基金、互联网金融等各类金融机构参与和推进碳金融市场体系建设，各类金融机构要创新业务运作模式、创新碳金融产品服务、完善风险管理方式，同时，还要鼓励民间资本参与碳金融交易和各项业务创新，引导并加速碳金融产业链的形成和完善。

　　（作者单位为中国石油化工集团公司能源管理与环境保护部）

　　□姜睿

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